從2005年履新彼時(shí)環(huán)保總局局長(zhǎng)，到2008年作為大部制改革后的國(guó)家環(huán)保部首任部長(zhǎng)，周生賢擔(dān)綱中國(guó)環(huán)保主管部門(mén)的一把手已經(jīng)整整九年。他曾帶頭解決因吉林石化雙苯廠爆炸引起的松花江水體污染問(wèn)題，曾掀起了一輪震驚業(yè)界的“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”，也曾向華能和華電兩大電力巨頭開(kāi)出歷史上最嚴(yán)厲的環(huán)評(píng)罰單。他曾被媒體稱為中國(guó)的“環(huán)保衛(wèi)士”。
近日，周生賢在《人民日?qǐng)?bào)》上撰文，力推獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。這讓人直接聯(lián)系到此前曾被提及的“環(huán)保大部制”改革。周生賢的表態(tài)，不僅令長(zhǎng)久以來(lái)存在于中國(guó)環(huán)保監(jiān)管中的機(jī)制弊端再次浮出水面，也引發(fā)了人們對(duì)于多個(gè)部門(mén)的環(huán)保相關(guān)職能可能并入環(huán)保部的大猜想。
煩惱1 部委間職能交叉 分散監(jiān)管力量
目前，我國(guó)的環(huán)保監(jiān)管工作并沒(méi)有完全納入環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的管理，從中央到地方各級(jí)環(huán)保監(jiān)管工作仍處于國(guó)土環(huán)境、土壤污染歸國(guó)土部門(mén)管理；海洋環(huán)境由海洋部門(mén)管理；農(nóng)業(yè)環(huán)境由農(nóng)業(yè)部門(mén)管理；河流水域水質(zhì)、環(huán)境狀況由水利部門(mén)管理；林業(yè)環(huán)境由林業(yè)部門(mén)管理的狀態(tài)中。不可否認(rèn)，環(huán)保部因與各部門(mén)存在職能交叉，常常出現(xiàn)什么都要管但又什么都難插手管的局面。
2008年，我國(guó)進(jìn)行大部制改革將環(huán)�？偩肿�?yōu)榄h(huán)保部后，國(guó)務(wù)院明確提出，環(huán)保部需肩負(fù)監(jiān)督管理環(huán)境污染防治的職責(zé)，落實(shí)到部門(mén)，主要由環(huán)境監(jiān)察局來(lái)履行，具體包括組織開(kāi)展各種常規(guī)性或突擊性的專項(xiàng)檢查活動(dòng)，查處環(huán)境違法行為，參與突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置等。
“但實(shí)際上，從現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制看，政出多門(mén)、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管力量分散等問(wèn)題明顯存在，影響行政效能，削弱監(jiān)管合力。”周生賢曾直言。
中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境金融學(xué)院教授藍(lán)虹以水污染防治為例介紹稱，不僅水利部門(mén)和環(huán)保部門(mén)各自制定的水污染防治政策存在不統(tǒng)一的問(wèn)題，實(shí)際管理中兩部門(mén)為避免重復(fù)監(jiān)管，也形成了“環(huán)保部門(mén)不下水、水利部門(mén)不上岸”的隱形規(guī)則。
煩惱2 地方政府“插手” 妨害決策監(jiān)管
除了部門(mén)間權(quán)力交叉外，部分地方政府與環(huán)保部門(mén)也在環(huán)保監(jiān)管上存在著利益博弈。為了不讓環(huán)保監(jiān)管力度因此被削弱，多年來(lái)，環(huán)保部門(mén)垂直管理是否可行一直是業(yè)內(nèi)討論的核心話題之一。在不少專家眼中，目前各地環(huán)保部門(mén)都屬于“依附型”部門(mén)，即在行政序列中，地方環(huán)保局往往只是當(dāng)?shù)卣囊粋�(gè)部門(mén)，其局長(zhǎng)由本級(jí)政府任命并對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。因?yàn)榇朔N財(cái)權(quán)、人權(quán)與事權(quán)上的直接管轄，理論上環(huán)保局應(yīng)“獨(dú)享”的執(zhí)法權(quán)也被無(wú)形弱化。
在實(shí)踐中，地方的重要污染源主要就是當(dāng)?shù)氐母黝惼髽I(yè)，這些環(huán)境執(zhí)法的對(duì)象同時(shí)又是納稅的大戶，是解決當(dāng)?shù)卣蜆I(yè)壓力、增加財(cái)政收入的主要力量，因此，這些企業(yè)大都受到地方政府的保護(hù)。“如果地方政府仍然堅(jiān)持以資源消耗和環(huán)境污染換取GDP增長(zhǎng)的發(fā)展模式，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)也不得不服從這種發(fā)展思路。” 北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍坦言。
馬軍介紹，目前地方政府對(duì)環(huán)保的不當(dāng)干預(yù)行為大致可分為環(huán)境決策和環(huán)境管理兩方面。“要么為不符合環(huán)評(píng)要求或可能難以通過(guò)環(huán)評(píng)的企業(yè)或項(xiàng)目‘開(kāi)綠燈’，要么在對(duì)企業(yè)進(jìn)行處理、處罰時(shí)打開(kāi)‘保護(hù)傘’。”這些都為中央和地方兩級(jí)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管造成了巨大障礙。
煩惱3 第三方機(jī)構(gòu)漏洞頻出
隨著企業(yè)、項(xiàng)目的環(huán)境影響對(duì)它們命運(yùn)的決定作用越來(lái)越強(qiáng)，環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的第三方機(jī)構(gòu)已成為環(huán)境管理環(huán)節(jié)中不可忽視的力量。然而，由于企業(yè)與所雇第三方機(jī)構(gòu)存在利益關(guān)系，官方部門(mén)又無(wú)法全面負(fù)責(zé)每個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)、全天候監(jiān)督企業(yè)排放情況，環(huán)評(píng)報(bào)告、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假的現(xiàn)象始終難以杜絕。
日前，就有類似案例被媒體曝光。在河北省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局檢查過(guò)程中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)第三方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的二氧化硫自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，設(shè)置的量程竟然高達(dá)該類污染物排放最高標(biāo)準(zhǔn)的7倍多，數(shù)據(jù)根本難以被準(zhǔn)確監(jiān)控，設(shè)備無(wú)法測(cè)出企業(yè)污染物的實(shí)際排放濃度，企業(yè)排放是否達(dá)標(biāo)更無(wú)從判斷。去年，環(huán)保部更是向社會(huì)通報(bào)，北京大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)等知名高等學(xué)府在內(nèi)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在報(bào)告作家等違法行為，被分別予以取消資質(zhì)、限期整改等處分。
煩惱4 排污許可制度進(jìn)展緩慢
排污許可證制度是各國(guó)從源頭進(jìn)行環(huán)境控制的主要措施。“排污許可證是法定的許可程序，排污者拿到許可證后才可以依法排污，同時(shí)許可證也是執(zhí)法監(jiān)督的一個(gè)基本依據(jù)。”中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合表示。
然而，我國(guó)的排污許可證制度實(shí)施了20多年至今仍在蹣跚起步。追根溯源，制度建設(shè)的不完善讓這張“證”的形式大于內(nèi)容。其實(shí)，早在2003年原國(guó)家環(huán)�？偩志蛦�(dòng)了《排污許可證管理?xiàng)l例》立法工作，但在2009年推出征求意見(jiàn)稿之后卻戛然而止。柴發(fā)合坦言，我國(guó)并沒(méi)有把排污許可證制度當(dāng)做一個(gè)真正的核心制度來(lái)建立和執(zhí)行。“此前的《管理?xiàng)l例》草案把所有不同的介質(zhì)如水、大氣和固廢的排污許可證制度都綜合在了一起，但許可證制度設(shè)立的關(guān)鍵就在于要精細(xì)化管理，需要制定操作細(xì)節(jié)才能避免其變成形式主義。”柴發(fā)合介紹，在國(guó)外，大氣和水的許可證申請(qǐng)是完全分開(kāi)的，而且國(guó)際上的趨勢(shì)也是縱向的按介質(zhì)管理，而我國(guó)則是橫向的綜合性管理，無(wú)異于把這道有力的“門(mén)檻”降低了許多。
煩惱5 法律授權(quán)有限 執(zhí)法力度參差不齊
如果說(shuō)完善排污許可證制度是從源頭勒緊監(jiān)管的警戒線，那么加強(qiáng)執(zhí)法就是從末端確保監(jiān)管的效果。近幾年，面對(duì)社會(huì)上層出不窮的新老環(huán)境污染問(wèn)題，公眾首先就會(huì)認(rèn)為是因?yàn)榄h(huán)境監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)，才令排污者有機(jī)可趁。
實(shí)際上，業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，法律授權(quán)有限、政策法規(guī)缺乏可操作性等都是環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法力度不足的主要原因。馬軍告訴記者，環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)關(guān)停違法排污企業(yè)需要報(bào)請(qǐng)政府部門(mén)決定，無(wú)法查封扣押排污相關(guān)設(shè)施，不利于及時(shí)阻止違法排污行為、減少污染損害，而且，大多數(shù)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定較為原則性，缺乏可操作性，致使執(zhí)法依據(jù)不足或自由裁量部分過(guò)多。
另外，有知情人士透露，由于執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)操作水平不高、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)有限，有些地方依然存在“污水基本靠看、大氣基本靠聞、噪聲基本靠聽(tīng)”的現(xiàn)象，如此的執(zhí)法力度讓環(huán)保監(jiān)管的最后一扇門(mén)也基本形同虛設(shè)。
新聞?dòng)^察
環(huán)保大部制是一劑苦口良藥？
對(duì)于完善環(huán)保監(jiān)管制度、解決周生賢的煩惱，整合職能為環(huán)保部擴(kuò)權(quán)或許將是一劑良藥，卻也必定是苦口良藥。周生賢也表示，“實(shí)行獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”是需要通過(guò)環(huán)保部門(mén)有序整合不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監(jiān)管力量完成的。
“如果按照這一思路，未來(lái)國(guó)土部、林業(yè)局、水利部、海洋局等相關(guān)部門(mén)中與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職能要并入環(huán)保部的話，還是存在較大難度的。”藍(lán)虹稱，把各部門(mén)的環(huán)保監(jiān)管工作拿出來(lái)統(tǒng)一到環(huán)保部門(mén)，相當(dāng)于給各部門(mén)職能“瘦身”，而且，該部門(mén)其他工作很難完全擇清與監(jiān)管方面的關(guān)系，跨部門(mén)的合作又不如部門(mén)內(nèi)部容易。
良藥苦口利于病。雖然大部制整合過(guò)程中勢(shì)必面臨較大的困難，但不少專家都依然肯定環(huán)保制度這一改革方向。“只有環(huán)保部門(mén)權(quán)力足夠大的時(shí)候，環(huán)保監(jiān)管道路上的坎坷才更容易踏平。”藍(lán)虹認(rèn)為，目前可以將能夠理清的其他部門(mén)的監(jiān)管職能逐漸交予環(huán)保部，分歧較大的暫時(shí)放置，將環(huán)保部門(mén)擴(kuò)權(quán)一步步地實(shí)施起來(lái)。
“不過(guò)，同時(shí)也要警惕權(quán)力過(guò)度集中之后可能產(chǎn)生的腐敗等問(wèn)題。”有業(yè)內(nèi)人士提醒說(shuō)。
