環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢在2014年全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議上指出，要積極探索環(huán)境保護(hù)新路。并進(jìn)一步明確，環(huán)境保護(hù)新路核心要求在于處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，根本目的在于改善環(huán)境質(zhì)量。學(xué)習(xí)貫徹周生賢部長(zhǎng)講話(huà)精神，結(jié)合國(guó)內(nèi)外環(huán)保工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為，走環(huán)保新路須把握住3個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，即：守住發(fā)展的底線(xiàn)；實(shí)行底線(xiàn)上的倒逼；理性行進(jìn)中的設(shè)計(jì)。
守住發(fā)展的底線(xiàn)
（一）底線(xiàn)的重要性
環(huán)境保護(hù)新路要解決的核心問(wèn)題是正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。在當(dāng)前我國(guó)快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大背景下，其解讀應(yīng)是“在發(fā)展中守住環(huán)保的底線(xiàn)，在守住底線(xiàn)的前提下追求經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)”。
可見(jiàn)，底線(xiàn)問(wèn)題至關(guān)重要。不清楚底線(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域就會(huì)陷入盲目，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的并重、同步便無(wú)從談起；守不住底線(xiàn)，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)必然引發(fā)環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源短缺，可持續(xù)發(fā)展和群眾基本生命健康需求的滿(mǎn)足就不可能實(shí)現(xiàn)。
（二）底線(xiàn)是什么
筆者認(rèn)為，底線(xiàn)涉及兩方面內(nèi)容，一是產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局要符合功能區(qū)（主體功能區(qū)及環(huán)境功能區(qū)等）定位；二是排污總量要滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，一切環(huán)境保護(hù)努力均不外乎在做上述兩方面工作。一個(gè)地區(qū)的功能區(qū)劃定好了，也就明確了保護(hù)什么、發(fā)展什么的目標(biāo)導(dǎo)向；污染物排放總量控制搞好了，也就解決了各個(gè)功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量的達(dá)標(biāo)。一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合了功能區(qū)定位，污染物排放量又滿(mǎn)足了環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展就實(shí)現(xiàn)了雙贏，環(huán)境保護(hù)新路也就落到了實(shí)處。產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)。
（三）從底線(xiàn)區(qū)分新、舊之路
我國(guó)過(guò)去發(fā)展的舊路是先污染后治理、先破壞后恢復(fù)之路。舊路下的環(huán)保底線(xiàn)必然頻頻被經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所突破，即不符合功能區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局成為普遍，不滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求的超量排污大量存在。舊路后果有三：一是將來(lái)的污染治理和生態(tài)恢復(fù)成本很高；二是許多環(huán)境污染和生態(tài)破壞不可逆；三是待下決心治理和恢復(fù)之時(shí)，可能已經(jīng)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)公害。近年來(lái)，大氣、土壤等污染加劇以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患頻現(xiàn)即為底線(xiàn)失守的表現(xiàn)。
環(huán)境保護(hù)新路的核心是實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的并重、同步，是產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求的發(fā)展之路。簡(jiǎn)言之，就是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)前提下、在與功能區(qū)定位不沖突前提下方可進(jìn)行。
可見(jiàn)，新、舊之路是以保護(hù)和發(fā)展關(guān)系處理來(lái)區(qū)分，以是否守住底線(xiàn)為工作目標(biāo)做評(píng)判的。凡未以守住底線(xiàn)為目標(biāo)，不管是過(guò)去還是未來(lái)，都是在走舊路；凡以守住底線(xiàn)為目標(biāo)，不管是過(guò)去還是未來(lái)，都是在走環(huán)保新路。
實(shí)行底線(xiàn)上的倒逼
（一）倒逼的重要性
走環(huán)保新路要解決的問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，因此環(huán)保新路強(qiáng)調(diào)積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，如果底線(xiàn)成為各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的紅線(xiàn)，即一旦突破，就遭遇諸如區(qū)域限批、責(zé)任追究、一票否決等硬約束，就必然會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的倒逼作用，促使各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立底線(xiàn)意識(shí)，研究如何在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)下，不突破環(huán)保底線(xiàn)，研究如何在滿(mǎn)足底線(xiàn)要求前提下追求GDP的快速增長(zhǎng)，進(jìn)而走上“代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)”的環(huán)保新路。
（二）倒逼什么
在政績(jī)紅線(xiàn)、環(huán)保底線(xiàn)雙約束下，償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展必然成為各級(jí)政府倒逼下的自覺(jué)行動(dòng)。
償還舊賬，即償還轄區(qū)現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局不符合功能區(qū)定位，污染物排放量不滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的舊賬。目標(biāo)是通過(guò)償還舊賬盡快達(dá)到底線(xiàn)硬約束要求。
不欠新賬，即在新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，做到產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。目標(biāo)是通過(guò)不欠新賬達(dá)到不突破底線(xiàn)硬約束要求。
加快發(fā)展，即在守住底線(xiàn)前提下，追求經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。簡(jiǎn)言之，就是用底線(xiàn)范圍內(nèi)環(huán)境容量去支撐更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模（量化表征就是轄區(qū)單位GDP的排污強(qiáng)度不斷降低），從而真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)底線(xiàn)倒逼，促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變。
當(dāng)務(wù)之急，要盡快劃定主體功能區(qū)，盡快明確各功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位及導(dǎo)向，使功能區(qū)紅線(xiàn)劃定及其產(chǎn)業(yè)的定位與導(dǎo)向是否符合劃定要求成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式一票否決的定性指標(biāo)；同時(shí)，盡快明確各功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其相應(yīng)的排污總量控制是否滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)要求成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式一票否決的定量指標(biāo)。以定性、定量?jī)身?xiàng)工作做抓手，環(huán)境保護(hù)就有望實(shí)現(xiàn)“像鋼鐵一樣硬，而不是像豆腐一樣軟”。
底線(xiàn)是上級(jí)政府倒逼下級(jí)政府的政績(jī)利劍。底線(xiàn)兩項(xiàng)指標(biāo)極易獲取，極易評(píng)價(jià)，極易考核，無(wú)需暗訪(fǎng)，且難以造假。底線(xiàn)的兩項(xiàng)指標(biāo)較以往復(fù)雜的過(guò)程控制指標(biāo)更具操作性、公正性、根本性。脫離底線(xiàn)論環(huán)保，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)是句空話(huà)，環(huán)保部門(mén)也必然陷入和奔忙于繁雜的過(guò)程控制之中。
（三）從底線(xiàn)看倒逼的壓力
由于各地資源稟賦、功能定位、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、增長(zhǎng)方式等不同，決定了各地滿(mǎn)足底線(xiàn)的情況不同，政府面臨的倒逼壓力也不同。滿(mǎn)足底線(xiàn)情況可分為不滿(mǎn)足、滿(mǎn)足、有余量三種，相應(yīng)倒逼的壓力也分為大、中、小三類(lèi)。
對(duì)于不滿(mǎn)足底線(xiàn)、倒逼壓力大的地區(qū)，政府要做好償還舊賬工作。上級(jí)政府要重點(diǎn)考核下級(jí)政府轄區(qū)底線(xiàn)的改善率，即下達(dá)改善率量化指標(biāo)，并將底線(xiàn)改善率作為硬約束，倒逼政府采取諸如減排、整治、搬遷、調(diào)整等的過(guò)程控制措施。
對(duì)于滿(mǎn)足底線(xiàn)、倒逼壓力中等的地區(qū)，政府要做好不欠新賬工作。上級(jí)政府要重點(diǎn)考核下級(jí)政府轄區(qū)底線(xiàn)的鞏固率。
對(duì)于底線(xiàn)有余量、倒逼壓力小的地區(qū)，政府要做好加快發(fā)展工作。加大招商引資力度，利用底線(xiàn)和環(huán)境余量實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。上級(jí)政府要重點(diǎn)考核下級(jí)政府轄區(qū)底線(xiàn)的達(dá)標(biāo)率。
發(fā)展與保護(hù)同等重要，不存在孰輕孰重的問(wèn)題。政府不能為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)突破環(huán)保底線(xiàn)，“開(kāi)著寶馬喝污水”；也不能片面為保護(hù)環(huán)境不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“守著青山綠水餓肚皮”。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，由于底線(xiàn)更加嚴(yán)格，本級(jí)及共同的上級(jí)人民政府要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)政策扶持、規(guī)范市場(chǎng)化機(jī)制等政策來(lái)平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展。守住底線(xiàn)也是打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版在環(huán)保領(lǐng)域的最終評(píng)判。
理性行進(jìn)中的設(shè)計(jì)
（一）行進(jìn)的主線(xiàn)
行進(jìn)的主線(xiàn)是環(huán)保工作從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐銜接有序的綱，是對(duì)下列一系列問(wèn)題的正確回答。即環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是保障百姓的生存權(quán)，基本內(nèi)容是使百姓喝上放心的水，吃上安全的食品，呼吸上清潔的空氣，在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活；生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要可考核的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)，即水環(huán)境、土壤環(huán)境、大氣環(huán)境質(zhì)量等底線(xiàn)的達(dá)標(biāo)；實(shí)現(xiàn)底線(xiàn)達(dá)標(biāo)需要明確政府的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，即以底線(xiàn)倒逼的償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展；完成任務(wù)需要明確具體的工作方法，即采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等的綜合手段，并予以理性設(shè)計(jì)。
（二）行進(jìn)的理論
首先，說(shuō)清一個(gè)點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)。平衡點(diǎn)是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不可突破的環(huán)保底線(xiàn)，是評(píng)價(jià)政府是否做好環(huán)保工作的唯一和最終標(biāo)準(zhǔn)，是環(huán)保部門(mén)參與政府綜合決策的基本定位。其次，把握兩原則，即功能區(qū)劃原則和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)原則。兩項(xiàng)原則是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是政府處理發(fā)展與保護(hù)關(guān)系必須始終堅(jiān)持的原則,是環(huán)保部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的基本依據(jù)。第三，做好三件事，即償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展。三件事是政府發(fā)展與保護(hù)行進(jìn)征途中不斷努力的節(jié)點(diǎn)和永恒的工作主題。
（三）行進(jìn)的方法
行進(jìn)的方法在于理性構(gòu)建并有效運(yùn)行環(huán)保工作的機(jī)制，即政府對(duì)底線(xiàn)負(fù)總責(zé)，環(huán)保部門(mén)對(duì)滿(mǎn)足底線(xiàn)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各相關(guān)部門(mén)對(duì)滿(mǎn)足底線(xiàn)任務(wù)分工負(fù)責(zé)。環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理任務(wù)有三：將轄區(qū)底線(xiàn)現(xiàn)存問(wèn)題理清楚；將解決底線(xiàn)問(wèn)題本級(jí)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)政府任務(wù)列清楚；將行進(jìn)的方法向政府匯報(bào)清楚，通過(guò)政府目標(biāo)責(zé)任將任務(wù)落實(shí)到本級(jí)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)政府頭上，實(shí)行任務(wù)完成情況的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。走環(huán)保新路，各級(jí)政府間要逐級(jí)明確環(huán)保底線(xiàn)硬約束的責(zé)任；同時(shí)，政府也要明確本級(jí)各相關(guān)部門(mén)的責(zé)任。
對(duì)底線(xiàn)定性、定量?jī)蓚�(gè)方面的考核評(píng)價(jià)應(yīng)是全面的、必須是涵蓋全部指標(biāo)的全方位評(píng)價(jià)，如其中環(huán)境質(zhì)量應(yīng)包含水、氣、土壤等各自的全部評(píng)價(jià)指標(biāo)，而非有選擇地進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)政府對(duì)所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)（而非對(duì)部分環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)），減免污染削減成效不斷、灰霾天氣不斷涌現(xiàn)的尷尬局面，也尊重了地方在守住底線(xiàn)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。
作者系環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心副主任
