20世紀(jì)60年代以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理等觀念越來(lái)越多的受到各界的關(guān)注與重視，環(huán)境保護(hù)基本法的積極作用也被越來(lái)越多的國(guó)家所認(rèn)可，不少國(guó)家相繼制定了環(huán)境基本法。例如，日本于1967年制定《公害對(duì)策基本法》并于1993年修改為《環(huán)境基本法》，美國(guó)于1969年制定《國(guó)家環(huán)境政策法》。中國(guó)的環(huán)境保護(hù)法較美國(guó)、日本相比制定較晚，我國(guó)1979年制定了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，1989年修訂頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》），2014年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議對(duì)現(xiàn)行的《環(huán)保法》進(jìn)行了修訂，新修訂的《環(huán)保法》自2015年1月1日起施行。
本次修訂對(duì)《環(huán)保法》做了重大修改，如將保護(hù)環(huán)境上升至國(guó)家基本國(guó)策；確定了新的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，如信息公開(kāi)、公益訴訟等。《環(huán)保法》的修訂標(biāo)志著中國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律體系步入了新的階段，環(huán)境保護(hù)行為已取得了突破性的進(jìn)展。然而，由于歷史背景及經(jīng)濟(jì)體制等原因，我國(guó)的《環(huán)保法》與西方國(guó)家相比存在著共性與個(gè)性的共存，在此背景下，本文對(duì)美國(guó)、日本的環(huán)境保護(hù)發(fā)展史、環(huán)境保護(hù)法律體系、公民權(quán)利、罰款力度等進(jìn)行了比較，在此基礎(chǔ)上，憧憬著中國(guó)環(huán)境保護(hù)的未來(lái)。
一、西方工業(yè)化國(guó)家的環(huán)境事件推動(dòng)了中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展
美國(guó)、日本對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的覺(jué)醒均來(lái)自于環(huán)境污染事件的頻發(fā)，正是由于西方工業(yè)化國(guó)家環(huán)境公害事件的頻發(fā)，推動(dòng)了中國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展，喚醒了中國(guó)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的覺(jué)醒。
由于環(huán)境污染事件頻發(fā)，美國(guó)于1899年頒布了《河流與港口法》（亦稱《垃圾法》），這是美國(guó)頒布的第一個(gè)關(guān)于污染防治方面的法律。隨后又頒布了《聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑法》，《防止河流油污染法》等法律。1969年，俄亥俄州的凱艾哈格河因嚴(yán)重化學(xué)污染引起河面著火的事件，引起公眾的廣泛關(guān)注，他們要求在聯(lián)邦層次上制定法律來(lái)保護(hù)自己的生存環(huán)境，在這種背景下，環(huán)境保護(hù)意見(jiàn)被徹底激發(fā)，《國(guó)家環(huán)境政策法》由此誕生。
日本環(huán)境問(wèn)題的重視由“四大公害”事件引發(fā)。日本環(huán)境污染問(wèn)題雖早有記載，但致使其大肆爆發(fā)的罪魁禍?zhǔn)资瞧?0年代中期，提出的以產(chǎn)值、利潤(rùn)為中心的全面推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)”的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略的帶領(lǐng)下，全國(guó)上下至環(huán)境于不顧，大力發(fā)展工業(yè)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，忽視各種污染物的排放量以及環(huán)境載體的破壞。直到70年代初，四大公害事件的相繼發(fā)生，（四大公害事件為：由有機(jī)汞而導(dǎo)致的水污染從而引發(fā)的兩起水俁��；由硫氧化物導(dǎo)致的大氣污染從而引發(fā)的哮喘；由鎘造成的水質(zhì)污染從而引發(fā)的痛痛病），環(huán)境問(wèn)題才引起了日本政府的重視。1967年制定了《公害對(duì)策基本法》，1970年，日本政府對(duì)該法進(jìn)行了重大修改，刪除了“與經(jīng)濟(jì)調(diào)和”的規(guī)定，正式提出了“環(huán)境優(yōu)先”的原則，1993年將《公害對(duì)策基本法》修改為《環(huán)境基本法》，從而確定了其基本法的地位。
20世紀(jì)60年代末，由于西方國(guó)家環(huán)境公害事件頻發(fā)，聯(lián)合國(guó)決定召開(kāi)第一次環(huán)境會(huì)議，中國(guó)被邀參會(huì)，正是通過(guò)這次會(huì)議，喚醒了中國(guó)人民對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒。但與西方國(guó)家不同的是，美國(guó)、日本等先進(jìn)的工業(yè)化國(guó)家的環(huán)境保護(hù)工作從地方興起、在發(fā)展初期主要靠地方政府推動(dòng)，而我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)體制的限制，重要決策的制訂與實(shí)施主要依賴于中央政府，環(huán)境保護(hù)行為的開(kāi)展高度依賴于中央政府的推動(dòng)。
二、《環(huán)保法》的環(huán)境地位已有顯著提升
新《環(huán)保法》采用了“基本法模式”，較之前《環(huán)保法》相比，該法的環(huán)境地位已有了顯著的提升，但不足之處是未將該法與其他法律的關(guān)系進(jìn)行明確表述，或產(chǎn)生執(zhí)法沖突。
美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定：“國(guó)家的各項(xiàng)政策、法律以及公法解釋與執(zhí)行均應(yīng)當(dāng)與本法的規(guī)定相一致”，由此確立了其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法地位。該法主要內(nèi)容有4個(gè)方面：一是宣布國(guó)家環(huán)境政策和國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)；二是明確國(guó)家環(huán)境政策的法律地位；三是規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；四是設(shè)立國(guó)家環(huán)境委員會(huì)。四方面的內(nèi)容緊密相連，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，這些規(guī)定也使其在美國(guó)環(huán)境法律體系中奠定了其基礎(chǔ)性地位。
我國(guó)新修訂的《環(huán)保法》提升了其環(huán)境地位。本法第一條指出，該法立法目的為：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”這體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展凌駕于環(huán)境保護(hù)之上的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。該法第四條中，將原《環(huán)保法》的“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”，改為“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，這也宣布GDP的增長(zhǎng)不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)在環(huán)境保護(hù)的大框架下進(jìn)行。
值得肯定的是，新《環(huán)保法》采用的是“基本法模式”，但與美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》不同之處在于，未明確其基本法地位，未體現(xiàn)該法與其他法律的關(guān)系。我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的法律有20多部，就目前情況而言，部分法律相對(duì)于《環(huán)保法》仍有沖突的地方，例如環(huán)保法規(guī)定“罰無(wú)上限”，但在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》中卻有著罰款上限的規(guī)定，明確其基本法地位或更有利于環(huán)境保護(hù)立法的實(shí)施。
三、公益訴訟主體擴(kuò)大
新《環(huán)保法》擴(kuò)大了有權(quán)提起公益訴訟組織的范圍，并明確了公民對(duì)環(huán)境信息獲取、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。
在美國(guó)環(huán)境執(zhí)法體系中，民間環(huán)保組織的力量不可小視，《國(guó)家環(huán)境政策法》賦予了公民對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)論的權(quán)利，《清潔空氣法》甚至專門(mén)規(guī)定了公民訴訟司法審查等條款，這些為公民執(zhí)行提供了法律依據(jù)，當(dāng)政府或企業(yè)違反環(huán)境法時(shí)，民間環(huán)保組織有權(quán)對(duì)其提起訴訟，《國(guó)家環(huán)境政策法》也明確指出了公民對(duì)于環(huán)境的權(quán)利，其第4331條規(guī)定，“國(guó)會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都可以享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任參與環(huán)境的改善與保護(hù)”。
新《環(huán)保法》對(duì)公眾環(huán)境保護(hù)的參與問(wèn)題有了極高的重視。新《環(huán)保法》明確規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況”“公眾發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)舉報(bào)”。如同美國(guó)相關(guān)法律一樣，新環(huán)保法擴(kuò)大了能夠提起公益訴訟的社會(huì)組織的范圍，符合規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院均應(yīng)當(dāng)依法受理，且未來(lái)有權(quán)提起公益訴訟的社會(huì)組織還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。
但遺憾的是，本法只明確了公民有依法享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利，對(duì)信息公開(kāi)的時(shí)間、公開(kāi)的形式?jīng)]有明確規(guī)定，目前，我國(guó)執(zhí)法大部分依靠單行法，該部分內(nèi)容或可在單行法中予以體現(xiàn)。
四、明確的職責(zé)分工是環(huán)境保護(hù)法落地執(zhí)行的有效保障
界限明確的職責(zé)分工是環(huán)境保護(hù)法有效執(zhí)行的保障，我國(guó)新修訂的《環(huán)保法》對(duì)責(zé)任分配方面有了突破性的進(jìn)展。
日本的《環(huán)境基本法》對(duì)各方職責(zé)做出了明確規(guī)定，在該法的第6、7、8、9條明確指出：國(guó)家擁有制定和實(shí)施有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本的且綜合性的政策和措施的職責(zé)；地方公共團(tuán)體擁有制定和實(shí)施符合國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)政策，以及其他適應(yīng)本地方公共團(tuán)體區(qū)域自然社會(huì)條件的政策和措施的職責(zé)；企（事)業(yè)者有責(zé)任在進(jìn)行其企業(yè)活動(dòng)時(shí)，采取必要的措施，處理伴隨此種企(事)業(yè)活動(dòng)而產(chǎn)生的煙塵、污水、廢棄物以及防止其他公害，并且要妥善保護(hù)自然環(huán)境；國(guó)民應(yīng)當(dāng)努力降低伴隨其日常生活對(duì)環(huán)境的負(fù)荷，以便防止環(huán)境污染，除前款規(guī)定的職責(zé)外，國(guó)民還應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本理念，有責(zé)任在自身努力保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，協(xié)助國(guó)家或者地方公共團(tuán)體實(shí)施有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策和措施。
新《環(huán)保法》對(duì)政府、排污企業(yè)、治污企業(yè)及公眾的責(zé)任均做出了相關(guān)規(guī)定。該法明確規(guī)定：國(guó)家應(yīng)建立跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制；地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)執(zhí)行國(guó)家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并盡量減少污染物的排放，在污染物總量指標(biāo)不達(dá)標(biāo)情況下，排污企業(yè)還要通過(guò)提高排放標(biāo)準(zhǔn)等手段來(lái)分擔(dān)政府壓力；公眾有義務(wù)保護(hù)環(huán)境、有權(quán)利監(jiān)督排污治污企事業(yè)單位、有權(quán)利訴訟。
新《環(huán)保法》已構(gòu)建了一個(gè)以責(zé)任為導(dǎo)向的法律體系，但具體的責(zé)任方面可參照西方國(guó)家較完善的環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行細(xì)化，亦可在配套法或單行法中予以體現(xiàn)，例如可參照日本的《環(huán)境基本法》將國(guó)民的義務(wù)進(jìn)行細(xì)化，以便《環(huán)保法》在公眾群里中得到更有效的應(yīng)用。
五、《環(huán)保法》提高了企業(yè)的違法成本
罰款被公認(rèn)為在環(huán)境執(zhí)法中起著重要的作用，且一直以來(lái)用作處置環(huán)境違法行為的重要武器。罰款在一定程度上能夠威懾違法者，確保受管制者受到公平、一致的對(duì)待。
美國(guó)環(huán)境違法行為罰款力度之大已眾所周知。美國(guó)《清潔空氣法》(USC第7413節(jié))規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局長(zhǎng)可以對(duì)違法行為人違法的每一天，處以最高2.5萬(wàn)美元的罰款，處罰時(shí)效不超過(guò)12個(gè)月。美國(guó)《清潔水法》(USC第1319節(jié))規(guī)定，如果某個(gè)環(huán)境違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，罰款就實(shí)行按日計(jì)算，每天不超過(guò)1萬(wàn)美元；又如《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定對(duì)違法該法關(guān)于報(bào)告、保存資料、合作治理等條款的違法者，每次罰款2.5萬(wàn)美元以下，每一持續(xù)日2.5萬(wàn)美元以下，對(duì)累犯者，每一位持續(xù)日的罰款額可以達(dá)到7.5萬(wàn)美元；《有毒物質(zhì)控制法》規(guī)定，對(duì)于違法者處以每違法日2.5萬(wàn)美元的行政罰款。
在執(zhí)法方面，日本采取了“直罰主義”。日本的環(huán)境法律、法規(guī)設(shè)定了企業(yè)單位和國(guó)民的義務(wù)及具體排放標(biāo)準(zhǔn)，企事業(yè)單位的廢氣乃至排放的廢水中的污染物質(zhì)若超出排放標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法機(jī)關(guān)則以違反行政上的義務(wù)為依據(jù)直接給以刑事處罰。若故意實(shí)施超標(biāo)排放行為，可以對(duì)直接責(zé)任者或者企事業(yè)單位處以6個(gè)月以下的拘役或10萬(wàn)元以下的罰金；過(guò)失超標(biāo)準(zhǔn)排出的，對(duì)其責(zé)任者直接處以3個(gè)月以下的拘役或5萬(wàn)日元以下罰金。這種對(duì)違反排放標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任者可以不經(jīng)過(guò)法院審判由執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境法律、法規(guī)直接處以刑罰。
在環(huán)境執(zhí)法中，我國(guó)對(duì)罰款的威懾性也十分認(rèn)可。1989年頒布《環(huán)保法》中對(duì)罰款金額就有著明確規(guī)定，但其力度較小，環(huán)保部門(mén)對(duì)其最多罰款10萬(wàn)元，并且每月只能罰款1次，這樣一來(lái)，即便每月都罰，一年也不過(guò)120萬(wàn)元，企業(yè)違法成本較低，甚至出現(xiàn)了治污成本高于違法成本的現(xiàn)象，致使企業(yè)知法犯法。
而新《環(huán)保法》提出的對(duì)違規(guī)企業(yè)實(shí)施“按日連續(xù)處罰”及“雙罰制”，顯然加大了處罰力度，提高了企業(yè)的違法成本，但新的問(wèn)題也隨之而來(lái)，罰款數(shù)額界定、罰款事項(xiàng)的透明度等或成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。《環(huán)保法》是一個(gè)綜合性的法律，起引導(dǎo)作用，在配套法或單行法中可對(duì)違法行為的責(zé)任追究、處罰機(jī)制依據(jù)新《環(huán)保法》進(jìn)行修改。
我國(guó)環(huán)境保護(hù)較美國(guó)、日本相比起步較晚，當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)所面臨的形勢(shì)在某些方面同美國(guó)在1960年所面臨的形勢(shì)十分相似，且日本的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)：環(huán)境立法、民間維權(quán)、技術(shù)研發(fā)，可值得我國(guó)借鑒。但在歷史經(jīng)驗(yàn)借鑒的過(guò)程中，應(yīng)注意到中國(guó)與美國(guó)及日本的基本國(guó)情、環(huán)境現(xiàn)狀、維權(quán)模式均存在差異，經(jīng)驗(yàn)的吸取與采納應(yīng)與我國(guó)的實(shí)際情況相匹配，以確�！董h(huán)保法》的有效落地執(zhí)行，使環(huán)境得到更好的保護(hù)及治理。
中美日環(huán)境保護(hù)法“共性”與“個(gè)性”比較
