十八屆三中全會《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。”城市水價改革亦不例外，須加快推進反映市場供求、資源稀缺、環(huán)境保護要求的水價形成機制改革。結(jié)合城市水價的現(xiàn)實狀況，為順利推進水價改革，需要重點關(guān)注以下幾個關(guān)鍵問題。
建立健全水價成本核算制度，明確城市水價成本的核算科目及其參考標(biāo)準(zhǔn)
城市水價實際采取的是平均成本加成定價的方法，成本核算是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前為了更好地推進水價改革，必須建立健全成本核算制度。具體來看，一方面，完善成本核算的科目，推進“全成本”核算�，F(xiàn)有《城市供水價格管理辦法》規(guī)定的供水成本僅涉及直接費用項目，并未體現(xiàn)《決定》中提出的基本要求，當(dāng)前應(yīng)在對“從源頭到龍頭”的全過程進行分析的基礎(chǔ)上，本著全成本核算的原則，確定核算的科目。另外，制定成本指標(biāo)的參考標(biāo)準(zhǔn)。在平均成本加成定價的方法下，如果在市場競爭充分的前提下，可以自動獲得一個相對有說服力的平均服務(wù)成本作為參考標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)供水行業(yè)市場化程度較低，尚未自動形成一個行業(yè)的社會平均成本作為參照和比較，《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》對每項費用指標(biāo)的核算方法作出了規(guī)定，并沒有規(guī)定指標(biāo)的參考指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。針對當(dāng)前供水企業(yè)人員臃腫、低效率運營普遍導(dǎo)致成本較高，加之供水市場區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營嚴(yán)重的現(xiàn)實狀況，為了規(guī)范和激勵企業(yè)的高效經(jīng)營，本著循序漸進的原則，督促各地可先就關(guān)鍵的幾個成本指標(biāo)制定一定的參考指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的獎懲制度，激勵供水企業(yè)建立健全業(yè)績考核體系，從而改變用水戶為供水企業(yè)的低效率經(jīng)營“買單”的情形。
推行供水企業(yè)成本信息公開制度，確保成本信息真實可靠
供水成本是水價調(diào)整的重要依據(jù)，其真實性直接影響到水價調(diào)整的合理性，推進成本信息的公開透明是保障信息真實可靠的關(guān)鍵舉措。根據(jù)《關(guān)于做好城市供水價格調(diào)整成本公開試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《成本公開指導(dǎo)意見》）的要求，選取的試點城市在啟動調(diào)價程序時，要對供水企業(yè)有關(guān)經(jīng)營情況和成本數(shù)據(jù)公開，并鼓勵供水企業(yè)定期公開成本，但當(dāng)前執(zhí)行情況并不理想。供水企業(yè)成本信息的不公開透明一直是飽受詬病的重要問題，嚴(yán)重制約著水價改革的推進。為此，第一，建立供水企業(yè)的成本信息定期公開制度。在《成本公開指導(dǎo)意見》的基本要求基礎(chǔ)上，建議明確成本公開的指標(biāo)清單及公布頻率，強制性要求供水企業(yè)定期公開。第二，強化成本監(jiān)審，力促成本信息真實可靠。一是完善財務(wù)成本監(jiān)審制度，要求企業(yè)建立符合財務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)的完整真實的成本臺賬，并引入第三方審計，增強審計客觀公正性；二是強化成本的社會監(jiān)督。通過建立網(wǎng)絡(luò)互動交流平臺、電話熱線等公眾參與方式，提升公眾參與成本監(jiān)審的程度；三是建立成本監(jiān)審報告的公開制度，接受社會監(jiān)督。第三，價格主管部門和供水企業(yè)要聯(lián)合設(shè)立對成本公開信息的咨詢、反映意見、投訴等專門的應(yīng)對反應(yīng)平臺，并在價格聽證會時對意見反饋的情況作出說明。
消除長期制約階梯水價實施的關(guān)鍵因素，切實推進階梯水價制度
早在1998年國家發(fā)展改革委、原建設(shè)部頒布的《城市供水價格管理辦法》就明確提出實行階梯水價，但推進較為緩慢。近期出臺的《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確提出了2015年底前，城市原則上要全面實行居民階梯水價制度的目標(biāo)。為了切實保證居民階梯水價的順利實施，必須要制定相關(guān)實施細則，消除長期阻礙階梯水價改革推進的關(guān)鍵因素。一是按照《指導(dǎo)意見》的要求，盡快摸清戶表改造的“家底”，確定“一戶一表”改造的投入機制，特別是要提高政府財政資金的投入比重，做好階梯水價實施的基礎(chǔ)保障，避免重蹈由供水企業(yè)過多承擔(dān)相關(guān)費用影響實施的覆轍。二是盡快結(jié)合《指導(dǎo)意見》給出的人均階梯用水量的建議值，根據(jù)家庭人口的組成、季節(jié)的變化，綜合確定“家庭的階梯用水量”和“計價周期”，增強階梯水價實施的可操作性。三是一、二、三級價差的比例方面，根據(jù)《指導(dǎo)意見》提到的第二級水量覆蓋家庭用戶的比例已達到95％，目前應(yīng)先適當(dāng)加大第三級價差的比例，然后再擇機提高第二級水價價差的比例，逐步培養(yǎng)居民的節(jié)水意識。四是督促各地根據(jù)《指導(dǎo)意見》的總體目標(biāo)要求，盡快制定推進階梯水價的計劃進度和時間表。
重視水價調(diào)整中的承受力測評，尤其要關(guān)注居民心理承受力的調(diào)查分析
在價格調(diào)整過程中，需要對用戶的承受能力進行測評，保證價格上漲在可承受范圍之內(nèi)。除了極少數(shù)城市以外，一般城市在價格調(diào)整前，都作了一定的承受能力測評，通常的做法是利用國際上形成的一般標(biāo)準(zhǔn)，即居民水費支出占收入2％的計算標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)行的水價水平，各個城市的水價調(diào)整基本都在承受力范圍之內(nèi)，這就使得價格承受能力的測評成了走程序。其實，價格水平的承受能力包括經(jīng)濟承受能力和心理承受能力兩個方面，經(jīng)濟承受力主要考察的是調(diào)整后的價格水平與當(dāng)前的收入之間的對比，而心理承受力則主要關(guān)注的是一次漲價的幅度和頻率。我國水價較低的現(xiàn)實情況下，經(jīng)濟承受能力的影響效應(yīng)相對不明顯，對于居民心理承受能力的調(diào)查分析更為重要，若價格上漲幅度過大或太頻繁，居民用戶的社會反應(yīng)就會更為強烈，容易帶來社會負(fù)面影響。而當(dāng)前我國城市水價的調(diào)整恰恰缺乏對居民心理承受能力的調(diào)查分析。就調(diào)整頻率而言，參考世界其他國家的做法，每次水價調(diào)整的價格周期為3年到5年，至少間隔2年到3年；調(diào)整幅度方面，結(jié)合各個城市水價調(diào)整的歷史數(shù)據(jù)，建議一次水價調(diào)整的幅度不超過30％為宜。
采取綜合措施，真正解決供水行業(yè)的“低價低質(zhì)”問題
調(diào)研顯示，在現(xiàn)有的水價水平下，各地的供水企業(yè)都面臨著較大的生存壓力，普遍處于虧損狀態(tài)，甚至出現(xiàn)水價低于供水成本的“倒掛現(xiàn)象”，更是難以達到《城市供水價格管理辦法》中提到的合理收益標(biāo)準(zhǔn)。在自負(fù)盈虧的運營模式下，為了降低運營維護成本，除對出廠水進行嚴(yán)格檢測以外，較少顧及出水廠后直到終端用戶的水質(zhì)，使得“低價低質(zhì)”現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重制約著城市水價改革的推進。首先，建立健全供水企業(yè)的投融資機制。在目前水價較低且由政府直接定價的現(xiàn)實背景下，可以財政資金為基礎(chǔ)建立價格補貼機制，考慮到終端用戶補貼必須以水價大幅提高為前提，水價提高可能會造成嚴(yán)重的社會負(fù)面影響，建議目前在推進供水成本公開透明的前提下，以補貼供水企業(yè)為主；鼓勵有條件的地區(qū)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施專項或以市政債、BOT等方式籌集資金，支持供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，推進企業(yè)的兼并重組，特別是在一些水務(wù)企業(yè)發(fā)展較快的大中城市，鼓勵實行水務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的一體化，通過產(chǎn)業(yè)鏈成本分?jǐn)倢崿F(xiàn)供水行業(yè)的成本內(nèi)部化。另外，針對供水企業(yè)的運營效率較低的現(xiàn)實狀況，適當(dāng)引入市場競爭機制，激勵企業(yè)通過提升效率來降低成本。最后，必須提升水質(zhì)的檢測能力，建立對供水企業(yè)水質(zhì)的硬約束，切實解決“低價低質(zhì)”這一阻礙城市水價改革的難題。
作者系 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究院張亮
