報(bào)告|香港環(huán)境治理的新探索:共生公治
小秘書:
當(dāng)前大城市的環(huán)境承載力受到挑戰(zhàn),矛盾也在增多。“壓力鍋”式發(fā)展的香港,正在面對(duì)同樣問(wèn)題。其治理環(huán)境的一整套機(jī)制,值得參考。尤其是,香港在環(huán)境治理方面,正對(duì)“共生公治”的模式進(jìn)行探索,這比“治理”走得更遠(yuǎn),也更值得我們關(guān)注。
7月20日,在復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)國(guó)際論壇上,曾多年擔(dān)任香港特區(qū)政府環(huán)境咨詢委員會(huì)主席的香港中文大學(xué)資源與地理學(xué)系教授林健枝,以其在環(huán)境政策、環(huán)境評(píng)價(jià)和環(huán)境噪聲等方面長(zhǎng)年的研究與實(shí)踐,分享了香港環(huán)境治理的挑戰(zhàn)與經(jīng)驗(yàn)。其中有不少值得中國(guó)城市借鑒之處。以下是澎湃新聞(www.thepaper.cn)記者摘編的部分內(nèi)容。
香港城市發(fā)展的環(huán)境壓力
香港地方小、人多、基建多。發(fā)展壓力非常大,是壓力鍋的發(fā)展模式。人的密度高,基建密度也非常高。車的密度也很高,香港每公里車數(shù)是271,美國(guó)只有30多。香港的重型車占30%,新加坡是17%,美國(guó)只有4%。
老實(shí)說(shuō),在香港,最怕是當(dāng)官,當(dāng)官最怕就是當(dāng)環(huán)境的官。在香港,要在一個(gè)地方造焚燒爐也好,搞填埋區(qū)也好,都很不容易。想想看,地方這么小,這些設(shè)施還能放在什么地方?
有人說(shuō),填埋區(qū)可以用海運(yùn),這樣就不用垃圾車。對(duì)此,有一家顧問(wèn)公司做了研究,看什么地方不可以用。結(jié)果,不可以影響海運(yùn)交通,養(yǎng)魚的地方不可以用,海岸公園不可以用,沙灘不可以用。很多地方都不可以用,還有什么地方余下來(lái)?可以看到,我們面臨很大壓力。
人口增多,要發(fā)展,就會(huì)面臨綠地不足的問(wèn)題。香港的郊野公園占香港總面積的40%,這些是不可以用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的。它有很多好處。人們要從城區(qū)去最近的郊野公園,只需要半個(gè)小時(shí)。花半個(gè)小時(shí),就可以從人多擁擠的地方到另一個(gè)世界,這是很多人非常珍惜的。郊野公園是一個(gè)公有空間,貧也好,富也好,都可以去,不收費(fèi),什么人都可以用。對(duì)某些人,尤其是普通人來(lái)說(shuō),這是非常重要的機(jī)緣。所以,如果我們把郊野跟城區(qū)連成一起,就可以發(fā)揮很大的作用。因此,郊野公園如果有什么事發(fā)生,公眾會(huì)有非常強(qiáng)烈的反應(yīng),他們覺得這是他們的公共空間,不應(yīng)變成私人擁有的地方。
香港現(xiàn)在沒什么工業(yè)了,制造業(yè)90年代都轉(zhuǎn)到了深圳。香港跟珠三角地區(qū),無(wú)論經(jīng)濟(jì)還是環(huán)境,整個(gè)區(qū)域差不多一體化,F(xiàn)在公眾對(duì)環(huán)境素質(zhì)的要求越來(lái)越高。如大氣污染,當(dāng)然,部分污染來(lái)自路邊,如汽車尾氣排放導(dǎo)致高PM10和二氧化氮;還有區(qū)域的污染,就是整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的,導(dǎo)致能見度降低。不是說(shuō)要埋怨我們的鄰居,其實(shí)現(xiàn)在珠三角投資的60%、70%都是從香港跑過(guò)去的。
從香港氣象站的圖(這里說(shuō)香港的能見度,不包括雨,不包括霧,那么就是污染。在香港的政府部門,如果不搞環(huán)境,不可以說(shuō)環(huán)境,說(shuō)了要掉官的,關(guān)于能見度的解釋,是環(huán)境局長(zhǎng)的說(shuō)法),可以看到在80年代有一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn),這表明整個(gè)珠三角發(fā)展以后,香港能見度減少的趨勢(shì)。
現(xiàn)在雖說(shuō)一國(guó)兩制,從環(huán)境來(lái)說(shuō),香港沒有“兩制”,就是“一制”?纯粗榻诘牡胤,無(wú)論中山、東莞、廣州、深圳,所有的大氣都是珠三角混合在一起,然后再分散。
從管控邁向治理
香港的環(huán)境治理,是什么樣的道路呢?從環(huán)境管控開始,采取法律法規(guī)等手段,然后是環(huán)境影響評(píng)價(jià),然后是軟性激勵(lì)手段,還有就是治理的制度體制建設(shè)。
法律監(jiān)管到處都有,大氣的、水的、噪聲的、環(huán)評(píng)的,在香港都有。改善大氣污染、治理汽車尾氣也要靠法律,我覺得最重要的就是環(huán)評(píng)法律。改善香港大氣的措施有好幾十條,其中包括一些用經(jīng)濟(jì)手段的激勵(lì)措施。在今年特首的報(bào)告里說(shuō)了,要拿出100多個(gè)億,鼓勵(lì)一些老的社區(qū)換成新的社區(qū),鼓勵(lì)用電動(dòng)車。
治理體制建設(shè)是非常重要的,包括公眾參與、信息公開、獨(dú)立第三方的制衡,以及建立問(wèn)責(zé)與監(jiān)察的制度。
公眾參與,就是讓公眾有多種途徑可以參與,香港在公眾參與方面的途徑,包括環(huán)境咨詢委員會(huì)、公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序,以及政策的公眾咨詢。我在大學(xué)工作33年,有15年去參與環(huán)境咨詢委員會(huì)的工作。
公眾監(jiān)察也非常重要。這里有申訴專員公署/審計(jì)署,還有一個(gè)制度叫做司法復(fù)檢。公眾如果對(duì)行政不滿,可以到法院去尋求司法復(fù)檢。環(huán)保署的指令,也可以尋求行政復(fù)檢。這里就是一個(gè)制衡:行政部門做的東西,一方面要有作為,一方面不得失當(dāng)。
講講環(huán)境咨詢委員會(huì)。最高行政長(zhǎng)官制定香港環(huán)境政策,其下有三個(gè)司長(zhǎng)(律政司司長(zhǎng)、政務(wù)司司長(zhǎng)、財(cái)政司司長(zhǎng)),政務(wù)司下還有13個(gè)局,環(huán)境是其中一個(gè)局。市民可以通過(guò)補(bǔ)選等方式,成為立法會(huì)議員。同時(shí)行政長(zhǎng)官委任了一個(gè)環(huán)境咨詢委員會(huì),職權(quán)范圍是監(jiān)察本港環(huán)境狀況,就污染問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)、持續(xù)發(fā)展及生態(tài)問(wèn)題,向環(huán)境局提出建議,需要審視所有的法律、政策、環(huán)評(píng)報(bào)告。不過(guò),最后的決定權(quán)還是在局長(zhǎng)那里。
環(huán)境咨詢委員會(huì)委員的任命,有一個(gè)法律過(guò)程。任期是每年一任,人們通常做6年就和委員會(huì)再見。其實(shí)這樣是好的。這個(gè)是義工,沒薪水,做得太久,跟處長(zhǎng)、局長(zhǎng)太熟悉,會(huì)有千絲萬(wàn)縷的瓜葛。
環(huán)境咨詢委員會(huì),既不是官方單位,又不是民間NGO,究竟是什么?為什么把政府要決定的事給這個(gè)會(huì)討論?其實(shí),這個(gè)設(shè)置是很聰明的。所有環(huán)境團(tuán)體,還有搞工業(yè)的、做生意的、專業(yè)人士,都在里面。把他們引進(jìn)來(lái)關(guān)緊門,給出一些游戲規(guī)則,讓他們?cè)诶锩嬗懻摗2蝗凰麄兙蜁?huì)到街頭去。
在環(huán)評(píng)過(guò)程里,咨詢委員會(huì)起到非常重要的作用。環(huán)評(píng)報(bào)告作出來(lái)之后,他們會(huì)先看是否滿足最基本的要求,符合的話就公示,委員會(huì)用2個(gè)月的時(shí)間參考,最后給局長(zhǎng)意見,如果同意的話,環(huán)境許可證就可以發(fā)出來(lái)了。
如果我們不同意的時(shí)候,局長(zhǎng)同意,怎么辦呢?這時(shí),我們開完會(huì)以后,就會(huì)和別人說(shuō),我們的意見是什么,依據(jù)是什么。這就會(huì)給他很大壓力,局長(zhǎng)要解釋為什么我們不同意,而他是同意的。
跟香港環(huán)評(píng)有關(guān)的東西,都在香港特區(qū)政府環(huán)保署網(wǎng)站公開。所有全份環(huán)評(píng)報(bào)告、委員會(huì)會(huì)議記錄、環(huán)保署署長(zhǎng)的決定及依據(jù)都放在里面,監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也都可以在網(wǎng)上看到。這就是所有信息公開透明。舉例說(shuō),有一份2030年香港發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)報(bào)告,在網(wǎng)上可以看到整份。
公眾參與是最重要的一環(huán)。舉一個(gè)例子,2001年時(shí)國(guó)際有一個(gè)期刊,選了全球十大環(huán)境新聞,其一是九廣鐵路的落馬州鐵路支線項(xiàng)目被香港環(huán)保署拒絕了,這是當(dāng)年一個(gè)大的新聞。線路經(jīng)過(guò)一塊非常重要的濕地。要建鐵路的九鐵說(shuō),這不怕,用高架的方法,下面就是永久的濕地。一開始,政府行政會(huì)原則上同意那個(gè)方案,報(bào)告做完拿出來(lái)公示,態(tài)度保留,環(huán)保署署長(zhǎng)想了一個(gè)月,最后一天說(shuō)不批準(zhǔn)。后來(lái),九鐵上訴,開展了四個(gè)月的一場(chǎng)官司。這個(gè)上訴過(guò)程中有很多意見,有一些法律觀點(diǎn),也有的說(shuō)不能過(guò)度參與。如果大家有興趣可以到香港政府網(wǎng)站把好幾十頁(yè)的書下載下來(lái)。九鐵說(shuō),你們有那么多意見沒關(guān)系,要什么我都給,要生態(tài)補(bǔ)償20公頃,我現(xiàn)在給28公頃,沒問(wèn)題。但是,這個(gè)報(bào)告如果不改就不能批準(zhǔn),可改了以后,就成了一份新的報(bào)告。上訴委員會(huì)沒法決定新的報(bào)告是好還是不好,只能批當(dāng)時(shí)的決定是對(duì)還是錯(cuò)。上訴委員會(huì)說(shuō),我們不可以替公眾看環(huán)評(píng)報(bào)告,不能繞過(guò)公眾參與的過(guò)程。最后那個(gè)鐵路還是建了,但用的是隧道的辦法。
獨(dú)立第三方的制衡在香港制度里也非常重要。獨(dú)立第三方,是指污染管制上訴委員會(huì),主要是一些退休的法官跟一些專業(yè)人士組成。上訴人無(wú)須聘律師,就可以很快得到一個(gè)結(jié)果。其作用就是,在政府跟企業(yè)中間,快速解決問(wèn)題,以公正的第三方,實(shí)現(xiàn)良好的治理,減少利益沖突,促進(jìn)社會(huì)和諧。
如果有公眾投訴企業(yè),環(huán)保署調(diào)查要有一個(gè)個(gè)案處理的時(shí)間。環(huán)保署認(rèn)為企業(yè)犯了什么事,可以給企業(yè)一個(gè)消減污染通知令。如果企業(yè)同意這一通知令,對(duì)其配合,就沒事了;如果企業(yè)不同意,可以上訴。上訴委員會(huì)決定這一上訴是否有理由,它可以確認(rèn)通知令有效,或取消通知令,抑或更改削減通知令的內(nèi)容。如果任何一方再不服,還可提請(qǐng)司法審查。由此,獨(dú)立第三方會(huì)減少一些企業(yè)跟政府部門的摩擦。
關(guān)心香港的朋友都聽過(guò),環(huán)保署已批準(zhǔn)同意港珠澳大橋的環(huán)評(píng),有一個(gè)老婆婆尋求司法復(fù)檢。一審時(shí)法院判老婆婆勝訴,環(huán)保署不服再上訴,到二審時(shí),上訴成功。政府說(shuō)拖了半年時(shí)間,工程延誤,工程費(fèi)多了65個(gè)億。很多人罵那個(gè)老婆婆,花了政府那么多錢。我想問(wèn),錢花了,學(xué)費(fèi)交了,我們學(xué)到的是什么?整份報(bào)告,你說(shuō)的每一句話,到法院解釋,能否站得住腳?
再看問(wèn)責(zé)。在香港特區(qū)有幾個(gè)部門,其中一個(gè)就是審計(jì)署,審計(jì)署為政府部門進(jìn)行獨(dú)立審計(jì),以提高他們的服務(wù)表現(xiàn),對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)。舉個(gè)例子,2012年1月時(shí)審計(jì)署出了一個(gè)報(bào)告,狠狠打了環(huán)保署一下,說(shuō)大氣素質(zhì)管理做的不好。這整份報(bào)告都可以下載。其中會(huì)說(shuō)這個(gè)服務(wù)的表現(xiàn)如何,做得好還是做得壞。這個(gè)部門也可以受理公眾投訴。
環(huán)保署很多報(bào)告都放在網(wǎng)上,比如大氣、水,都能看得清楚。還有廉政公署,這在香港非常重要。我當(dāng)咨詢委員會(huì)主席時(shí),雖然不是公務(wù)員,沒拿薪水,但我還是公職人員,受廉政公署的條令約束。
轉(zhuǎn)變治理環(huán)境帶來(lái)的挑戰(zhàn)和探索
我們?cè)谝粋(gè)非常復(fù)雜而且不斷改變的治理環(huán)境之中。回顧香港環(huán)境治理發(fā)展之路,80年代時(shí)主要是知情權(quán)、表達(dá)權(quán),90年代是參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政績(jī)效,解決申訴和審計(jì)的問(wèn)題。2000年起,是利益共享,討論鄰避問(wèn)題,為大家?guī)?lái)好處的東西,不應(yīng)讓一方承擔(dān)成本,這需要有一些補(bǔ)償。
現(xiàn)在越來(lái)越多紛爭(zhēng),很多爭(zhēng)論的地方是在價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)正義。
香港要建高鐵時(shí),一些人反對(duì)環(huán)評(píng),我覺得這是一個(gè)借口。我當(dāng)咨詢會(huì)主席的時(shí)候,他們說(shuō)環(huán)評(píng)做得不好,但背后是其他問(wèn)題,包括:為什么要拿六百多個(gè)億建鐵路,不放在住房、醫(yī)療,為何這樣發(fā)展?
這其實(shí)不是環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境運(yùn)動(dòng)慢慢跟社會(huì)其他運(yùn)動(dòng)混在一起。環(huán)境本來(lái)有明確目標(biāo),是一項(xiàng)較為技術(shù)的事情,但現(xiàn)在這樣,也是社會(huì)正義問(wèn)題。
人們?cè)噲D解決環(huán)境問(wèn)題所使用的方法手段也變得比較有對(duì)抗性。矛盾不斷增加,其中有很多原因。
首先是被冰山一角的視角所激化。環(huán)評(píng)是最上面的一塊,很多人以為環(huán)評(píng)就能解決環(huán)境問(wèn)題,其實(shí)不是。還有一個(gè)窄窗理論說(shuō),環(huán)評(píng)提供了一個(gè)公眾參與的窗口,這是唯一的窗口,所以公眾不管其訴求是否跟環(huán)境有關(guān),都要先擠進(jìn)去。這就是我們面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。
環(huán)境運(yùn)動(dòng)其實(shí)在慢慢改變,我們治理的方法和框架也應(yīng)改變。回到正義的問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)所有人享有優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利,就變得更難。解決這個(gè)問(wèn)題,不是靠科學(xué)的討論,不是靠技術(shù)的方法。
依照環(huán)境利益相關(guān)性和影響能力,社會(huì)群體可分為四種。影響力大、利益小的,是小區(qū)鄰里;影響力大利益也大的,是審批部門;專家是影響力大利益。还娪绊懥π±嬉残。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō),公眾覺得自己沒什么影響力,沒什么利益,都想盡方法參與運(yùn)動(dòng)。所以我們可以看到,這幾年有很多不同表達(dá)方法。還有一點(diǎn)是,在香港,公眾對(duì)政府越來(lái)越不信任,尤其對(duì)一些新的技術(shù)。我們做過(guò)一個(gè)研究,如果要建一個(gè)焚燒爐、填埋區(qū),公眾信誰(shuí)?他們最信任的是NGO,對(duì)立法會(huì)的信任已減了一半。
信任怎么形成?一類是基于關(guān)系,其他是經(jīng)過(guò)考量。公共事務(wù)的信任來(lái)自第二種,但現(xiàn)在在公眾眼中,一些專家收人錢財(cái)替人消災(zāi)。在這個(gè)情況下,政府經(jīng)常進(jìn)退兩難。如果有激烈行動(dòng)時(shí),它就退一步,再有更激烈的行動(dòng),再退一步。這就造成非常大的困難。
在公眾參與方面,70年代港英政府用行政吸納精英,把精英吸納到政府部門,1985年后有咨詢委員會(huì),1997年后又有比較開放的咨詢委員會(huì),F(xiàn)在我們遇到很多困難,要想是不是有一些共生公治的方法。
現(xiàn)在可以說(shuō),香港是在十字路口。如果做得好,就有良性循環(huán),這要基于比較精密的設(shè)計(jì),有了信心,政府部門會(huì)更開放,這個(gè)怎么做?協(xié)商是不是一種方法?
香港其實(shí)經(jīng)歷了很多事。填海的時(shí)候,有很多紛爭(zhēng),保護(hù)海港的人,和政府部門產(chǎn)生爭(zhēng)論,最后2005年政府成立一個(gè)共建維港委員會(huì)。“共建”是共同的,不單是咨詢,而是共同找一些方法解決問(wèn)題。去年開始,有了生物多樣性行動(dòng)計(jì)劃,我現(xiàn)在當(dāng)這個(gè)會(huì)的主席,老實(shí)說(shuō)很不容易,要發(fā)展的、要保護(hù)的,很多部門都在里面。它要求開放、包容、參與,這個(gè)會(huì)的議程設(shè)置,不是在所有委員那里,雖然政府委任了很多成員,但這是公開的,所有要參與的公眾,都可以來(lái)參與。是不是可行,我不曉得。這是一個(gè)實(shí)驗(yàn),希望它可以成功。如果不成功,政府可能會(huì)認(rèn)為,這種包容開放的方式不行。無(wú)論如何,我們要把這個(gè)事情做好。
香港的環(huán)境治理,從管控邁向治理。社會(huì)環(huán)境不斷改變,現(xiàn)有體制不能解決所有矛盾。我們還在不斷探索新的治理路線。
(報(bào)告者系香港中文大學(xué)資源與地理學(xué)系教授,澎湃記者王昀根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)錄音及PPT整理,未經(jīng)報(bào)告者審訂)