報(bào)告|香港環(huán)境治理的新探索：共生公治
小秘書：
當(dāng)前大城市的環(huán)境承載力受到挑戰(zhàn)，矛盾也在增多。“壓力鍋”式發(fā)展的香港，正在面對(duì)同樣問(wèn)題。其治理環(huán)境的一整套機(jī)制，值得參考。尤其是，香港在環(huán)境治理方面，正對(duì)“共生公治”的模式進(jìn)行探索，這比“治理”走得更遠(yuǎn)，也更值得我們關(guān)注。
7月20日，在復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)國(guó)際論壇上，曾多年擔(dān)任香港特區(qū)政府環(huán)境咨詢委員會(huì)主席的香港中文大學(xué)資源與地理學(xué)系教授林健枝，以其在環(huán)境政策、環(huán)境評(píng)價(jià)和環(huán)境噪聲等方面長(zhǎng)年的研究與實(shí)踐，分享了香港環(huán)境治理的挑戰(zhàn)與經(jīng)驗(yàn)。其中有不少值得中國(guó)城市借鑒之處。以下是澎湃新聞（www.thepaper.cn）記者摘編的部分內(nèi)容。
香港城市發(fā)展的環(huán)境壓力
香港地方小、人多、基建多。發(fā)展壓力非常大，是壓力鍋的發(fā)展模式。人的密度高，基建密度也非常高。車的密度也很高，香港每公里車數(shù)是271，美國(guó)只有30多。香港的重型車占30%，新加坡是17%，美國(guó)只有4%。
老實(shí)說(shuō)，在香港，最怕是當(dāng)官，當(dāng)官最怕就是當(dāng)環(huán)境的官。在香港，要在一個(gè)地方造焚燒爐也好，搞填埋區(qū)也好，都很不容易。想想看，地方這么小，這些設(shè)施還能放在什么地方？
有人說(shuō)，填埋區(qū)可以用海運(yùn)，這樣就不用垃圾車。對(duì)此，有一家顧問(wèn)公司做了研究，看什么地方不可以用。結(jié)果，不可以影響海運(yùn)交通，養(yǎng)魚的地方不可以用，海岸公園不可以用，沙灘不可以用。很多地方都不可以用，還有什么地方余下來(lái)？可以看到，我們面臨很大壓力。
人口增多，要發(fā)展，就會(huì)面臨綠地不足的問(wèn)題。香港的郊野公園占香港總面積的40%，這些是不可以用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的。它有很多好處。人們要從城區(qū)去最近的郊野公園，只需要半個(gè)小時(shí)。花半個(gè)小時(shí)，就可以從人多擁擠的地方到另一個(gè)世界，這是很多人非常珍惜的。郊野公園是一個(gè)公有空間，貧也好，富也好，都可以去，不收費(fèi)，什么人都可以用。對(duì)某些人，尤其是普通人來(lái)說(shuō)，這是非常重要的機(jī)緣。所以，如果我們把郊野跟城區(qū)連成一起，就可以發(fā)揮很大的作用。因此，郊野公園如果有什么事發(fā)生，公眾會(huì)有非常強(qiáng)烈的反應(yīng)，他們覺得這是他們的公共空間，不應(yīng)變成私人擁有的地方。
香港現(xiàn)在沒什么工業(yè)了，制造業(yè)90年代都轉(zhuǎn)到了深圳。香港跟珠三角地區(qū)，無(wú)論經(jīng)濟(jì)還是環(huán)境，整個(gè)區(qū)域差不多一體化�，F(xiàn)在公眾對(duì)環(huán)境素質(zhì)的要求越來(lái)越高。如大氣污染，當(dāng)然，部分污染來(lái)自路邊，如汽車尾氣排放導(dǎo)致高PM10和二氧化氮；還有區(qū)域的污染，就是整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的，導(dǎo)致能見度降低。不是說(shuō)要埋怨我們的鄰居，其實(shí)現(xiàn)在珠三角投資的60%、70%都是從香港跑過(guò)去的。
從香港氣象站的圖（這里說(shuō)香港的能見度，不包括雨，不包括霧，那么就是污染。在香港的政府部門，如果不搞環(huán)境，不可以說(shuō)環(huán)境，說(shuō)了要掉官的，關(guān)于能見度的解釋，是環(huán)境局長(zhǎng)的說(shuō)法），可以看到在80年代有一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這表明整個(gè)珠三角發(fā)展以后，香港能見度減少的趨勢(shì)。
現(xiàn)在雖說(shuō)一國(guó)兩制，從環(huán)境來(lái)說(shuō)，香港沒有“兩制”，就是“一制”�？纯粗榻诘牡胤�，無(wú)論中山、東莞、廣州、深圳，所有的大氣都是珠三角混合在一起，然后再分散。
從管控邁向治理
香港的環(huán)境治理，是什么樣的道路呢？從環(huán)境管控開始，采取法律法規(guī)等手段，然后是環(huán)境影響評(píng)價(jià)，然后是軟性激勵(lì)手段，還有就是治理的制度體制建設(shè)。
法律監(jiān)管到處都有，大氣的、水的、噪聲的、環(huán)評(píng)的，在香港都有。改善大氣污染、治理汽車尾氣也要靠法律，我覺得最重要的就是環(huán)評(píng)法律。改善香港大氣的措施有好幾十條，其中包括一些用經(jīng)濟(jì)手段的激勵(lì)措施。在今年特首的報(bào)告里說(shuō)了,要拿出100多個(gè)億，鼓勵(lì)一些老的社區(qū)換成新的社區(qū)，鼓勵(lì)用電動(dòng)車。
治理體制建設(shè)是非常重要的，包括公眾參與、信息公開、獨(dú)立第三方的制衡，以及建立問(wèn)責(zé)與監(jiān)察的制度。
公眾參與，就是讓公眾有多種途徑可以參與，香港在公眾參與方面的途徑，包括環(huán)境咨詢委員會(huì)、公開的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，以及政策的公眾咨詢。我在大學(xué)工作33年，有15年去參與環(huán)境咨詢委員會(huì)的工作。
公眾監(jiān)察也非常重要。這里有申訴專員公署/審計(jì)署，還有一個(gè)制度叫做司法復(fù)檢。公眾如果對(duì)行政不滿，可以到法院去尋求司法復(fù)檢。環(huán)保署的指令，也可以尋求行政復(fù)檢。這里就是一個(gè)制衡：行政部門做的東西，一方面要有作為，一方面不得失當(dāng)。
講講環(huán)境咨詢委員會(huì)。最高行政長(zhǎng)官制定香港環(huán)境政策，其下有三個(gè)司長(zhǎng)（律政司司長(zhǎng)、政務(wù)司司長(zhǎng)、財(cái)政司司長(zhǎng)），政務(wù)司下還有13個(gè)局，環(huán)境是其中一個(gè)局。市民可以通過(guò)補(bǔ)選等方式，成為立法會(huì)議員。同時(shí)行政長(zhǎng)官委任了一個(gè)環(huán)境咨詢委員會(huì)，職權(quán)范圍是監(jiān)察本港環(huán)境狀況，就污染問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)、持續(xù)發(fā)展及生態(tài)問(wèn)題，向環(huán)境局提出建議，需要審視所有的法律、政策、環(huán)評(píng)報(bào)告。不過(guò)，最后的決定權(quán)還是在局長(zhǎng)那里。
環(huán)境咨詢委員會(huì)委員的任命，有一個(gè)法律過(guò)程。任期是每年一任，人們通常做6年就和委員會(huì)再見。其實(shí)這樣是好的。這個(gè)是義工，沒薪水，做得太久，跟處長(zhǎng)、局長(zhǎng)太熟悉，會(huì)有千絲萬(wàn)縷的瓜葛。
環(huán)境咨詢委員會(huì)，既不是官方單位，又不是民間NGO，究竟是什么？為什么把政府要決定的事給這個(gè)會(huì)討論？其實(shí)，這個(gè)設(shè)置是很聰明的。所有環(huán)境團(tuán)體，還有搞工業(yè)的、做生意的、專業(yè)人士，都在里面。把他們引進(jìn)來(lái)關(guān)緊門，給出一些游戲規(guī)則，讓他們?cè)诶锩嬗懻摗２蝗凰麄兙蜁?huì)到街頭去。
在環(huán)評(píng)過(guò)程里，咨詢委員會(huì)起到非常重要的作用。環(huán)評(píng)報(bào)告作出來(lái)之后，他們會(huì)先看是否滿足最基本的要求，符合的話就公示，委員會(huì)用2個(gè)月的時(shí)間參考，最后給局長(zhǎng)意見，如果同意的話，環(huán)境許可證就可以發(fā)出來(lái)了。
如果我們不同意的時(shí)候，局長(zhǎng)同意，怎么辦呢？這時(shí)，我們開完會(huì)以后，就會(huì)和別人說(shuō)，我們的意見是什么，依據(jù)是什么。這就會(huì)給他很大壓力，局長(zhǎng)要解釋為什么我們不同意，而他是同意的。
跟香港環(huán)評(píng)有關(guān)的東西，都在香港特區(qū)政府環(huán)保署網(wǎng)站公開。所有全份環(huán)評(píng)報(bào)告、委員會(huì)會(huì)議記錄、環(huán)保署署長(zhǎng)的決定及依據(jù)都放在里面，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也都可以在網(wǎng)上看到。這就是所有信息公開透明。舉例說(shuō)，有一份2030年香港發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)報(bào)告，在網(wǎng)上可以看到整份。
公眾參與是最重要的一環(huán)。舉一個(gè)例子，2001年時(shí)國(guó)際有一個(gè)期刊，選了全球十大環(huán)境新聞，其一是九廣鐵路的落馬州鐵路支線項(xiàng)目被香港環(huán)保署拒絕了，這是當(dāng)年一個(gè)大的新聞。線路經(jīng)過(guò)一塊非常重要的濕地。要建鐵路的九鐵說(shuō)，這不怕，用高架的方法，下面就是永久的濕地。一開始，政府行政會(huì)原則上同意那個(gè)方案，報(bào)告做完拿出來(lái)公示，態(tài)度保留，環(huán)保署署長(zhǎng)想了一個(gè)月，最后一天說(shuō)不批準(zhǔn)。后來(lái)，九鐵上訴，開展了四個(gè)月的一場(chǎng)官司。這個(gè)上訴過(guò)程中有很多意見，有一些法律觀點(diǎn)，也有的說(shuō)不能過(guò)度參與。如果大家有興趣可以到香港政府網(wǎng)站把好幾十頁(yè)的書下載下來(lái)。九鐵說(shuō)，你們有那么多意見沒關(guān)系，要什么我都給，要生態(tài)補(bǔ)償20公頃，我現(xiàn)在給28公頃，沒問(wèn)題。但是，這個(gè)報(bào)告如果不改就不能批準(zhǔn)，可改了以后，就成了一份新的報(bào)告。上訴委員會(huì)沒法決定新的報(bào)告是好還是不好，只能批當(dāng)時(shí)的決定是對(duì)還是錯(cuò)。上訴委員會(huì)說(shuō)，我們不可以替公眾看環(huán)評(píng)報(bào)告，不能繞過(guò)公眾參與的過(guò)程。最后那個(gè)鐵路還是建了，但用的是隧道的辦法。
獨(dú)立第三方的制衡在香港制度里也非常重要。獨(dú)立第三方，是指污染管制上訴委員會(huì)，主要是一些退休的法官跟一些專業(yè)人士組成。上訴人無(wú)須聘律師，就可以很快得到一個(gè)結(jié)果。其作用就是，在政府跟企業(yè)中間，快速解決問(wèn)題，以公正的第三方，實(shí)現(xiàn)良好的治理，減少利益沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧。
如果有公眾投訴企業(yè)，環(huán)保署調(diào)查要有一個(gè)個(gè)案處理的時(shí)間。環(huán)保署認(rèn)為企業(yè)犯了什么事，可以給企業(yè)一個(gè)消減污染通知令。如果企業(yè)同意這一通知令，對(duì)其配合，就沒事了；如果企業(yè)不同意，可以上訴。上訴委員會(huì)決定這一上訴是否有理由，它可以確認(rèn)通知令有效，或取消通知令，抑或更改削減通知令的內(nèi)容。如果任何一方再不服，還可提請(qǐng)司法審查。由此，獨(dú)立第三方會(huì)減少一些企業(yè)跟政府部門的摩擦。
關(guān)心香港的朋友都聽過(guò)，環(huán)保署已批準(zhǔn)同意港珠澳大橋的環(huán)評(píng)，有一個(gè)老婆婆尋求司法復(fù)檢。一審時(shí)法院判老婆婆勝訴，環(huán)保署不服再上訴，到二審時(shí)，上訴成功。政府說(shuō)拖了半年時(shí)間，工程延誤，工程費(fèi)多了65個(gè)億。很多人罵那個(gè)老婆婆，花了政府那么多錢。我想問(wèn)，錢花了，學(xué)費(fèi)交了，我們學(xué)到的是什么？整份報(bào)告，你說(shuō)的每一句話，到法院解釋，能否站得住腳？
再看問(wèn)責(zé)。在香港特區(qū)有幾個(gè)部門，其中一個(gè)就是審計(jì)署，審計(jì)署為政府部門進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)，以提高他們的服務(wù)表現(xiàn)，對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)。舉個(gè)例子，2012年1月時(shí)審計(jì)署出了一個(gè)報(bào)告，狠狠打了環(huán)保署一下，說(shuō)大氣素質(zhì)管理做的不好。這整份報(bào)告都可以下載。其中會(huì)說(shuō)這個(gè)服務(wù)的表現(xiàn)如何，做得好還是做得壞。這個(gè)部門也可以受理公眾投訴。
環(huán)保署很多報(bào)告都放在網(wǎng)上，比如大氣、水，都能看得清楚。還有廉政公署，這在香港非常重要。我當(dāng)咨詢委員會(huì)主席時(shí)，雖然不是公務(wù)員，沒拿薪水，但我還是公職人員，受廉政公署的條令約束。
轉(zhuǎn)變治理環(huán)境帶來(lái)的挑戰(zhàn)和探索
我們?cè)谝粋�(gè)非常復(fù)雜而且不斷改變的治理環(huán)境之中。回顧香港環(huán)境治理發(fā)展之路，80年代時(shí)主要是知情權(quán)、表達(dá)權(quán)，90年代是參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政績(jī)效，解決申訴和審計(jì)的問(wèn)題。2000年起，是利益共享，討論鄰避問(wèn)題，為大家?guī)?lái)好處的東西，不應(yīng)讓一方承擔(dān)成本，這需要有一些補(bǔ)償。
現(xiàn)在越來(lái)越多紛爭(zhēng)，很多爭(zhēng)論的地方是在價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)正義。
香港要建高鐵時(shí)，一些人反對(duì)環(huán)評(píng)，我覺得這是一個(gè)借口。我當(dāng)咨詢會(huì)主席的時(shí)候，他們說(shuō)環(huán)評(píng)做得不好，但背后是其他問(wèn)題，包括：為什么要拿六百多個(gè)億建鐵路，不放在住房、醫(yī)療，為何這樣發(fā)展？
這其實(shí)不是環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境運(yùn)動(dòng)慢慢跟社會(huì)其他運(yùn)動(dòng)混在一起。環(huán)境本來(lái)有明確目標(biāo)，是一項(xiàng)較為技術(shù)的事情，但現(xiàn)在這樣，也是社會(huì)正義問(wèn)題。
人們?cè)噲D解決環(huán)境問(wèn)題所使用的方法手段也變得比較有對(duì)抗性。矛盾不斷增加，其中有很多原因。
首先是被冰山一角的視角所激化。環(huán)評(píng)是最上面的一塊，很多人以為環(huán)評(píng)就能解決環(huán)境問(wèn)題，其實(shí)不是。還有一個(gè)窄窗理論說(shuō)，環(huán)評(píng)提供了一個(gè)公眾參與的窗口，這是唯一的窗口，所以公眾不管其訴求是否跟環(huán)境有關(guān)，都要先擠進(jìn)去。這就是我們面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。
環(huán)境運(yùn)動(dòng)其實(shí)在慢慢改變，我們治理的方法和框架也應(yīng)改變。回到正義的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)所有人享有優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利，就變得更難。解決這個(gè)問(wèn)題，不是靠科學(xué)的討論，不是靠技術(shù)的方法。
依照環(huán)境利益相關(guān)性和影響能力，社會(huì)群體可分為四種。影響力大、利益小的，是小區(qū)鄰里；影響力大利益也大的，是審批部門；專家是影響力大利益�。还娪绊懥π±嬉残�。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，公眾覺得自己沒什么影響力，沒什么利益，都想盡方法參與運(yùn)動(dòng)。所以我們可以看到，這幾年有很多不同表達(dá)方法。還有一點(diǎn)是，在香港，公眾對(duì)政府越來(lái)越不信任，尤其對(duì)一些新的技術(shù)。我們做過(guò)一個(gè)研究，如果要建一個(gè)焚燒爐、填埋區(qū)，公眾信誰(shuí)？他們最信任的是NGO，對(duì)立法會(huì)的信任已減了一半。
信任怎么形成？一類是基于關(guān)系，其他是經(jīng)過(guò)考量。公共事務(wù)的信任來(lái)自第二種，但現(xiàn)在在公眾眼中，一些專家收人錢財(cái)替人消災(zāi)。在這個(gè)情況下，政府經(jīng)常進(jìn)退兩難。如果有激烈行動(dòng)時(shí)，它就退一步，再有更激烈的行動(dòng)，再退一步。這就造成非常大的困難。
在公眾參與方面，70年代港英政府用行政吸納精英，把精英吸納到政府部門，1985年后有咨詢委員會(huì)，1997年后又有比較開放的咨詢委員會(huì)�，F(xiàn)在我們遇到很多困難，要想是不是有一些共生公治的方法。
現(xiàn)在可以說(shuō)，香港是在十字路口。如果做得好，就有良性循環(huán)，這要基于比較精密的設(shè)計(jì)，有了信心，政府部門會(huì)更開放，這個(gè)怎么做？協(xié)商是不是一種方法？
香港其實(shí)經(jīng)歷了很多事。填海的時(shí)候，有很多紛爭(zhēng)，保護(hù)海港的人，和政府部門產(chǎn)生爭(zhēng)論，最后2005年政府成立一個(gè)共建維港委員會(huì)。“共建”是共同的，不單是咨詢，而是共同找一些方法解決問(wèn)題。去年開始，有了生物多樣性行動(dòng)計(jì)劃，我現(xiàn)在當(dāng)這個(gè)會(huì)的主席，老實(shí)說(shuō)很不容易，要發(fā)展的、要保護(hù)的，很多部門都在里面。它要求開放、包容、參與，這個(gè)會(huì)的議程設(shè)置，不是在所有委員那里，雖然政府委任了很多成員，但這是公開的，所有要參與的公眾，都可以來(lái)參與。是不是可行，我不曉得。這是一個(gè)實(shí)驗(yàn)，希望它可以成功。如果不成功，政府可能會(huì)認(rèn)為，這種包容開放的方式不行。無(wú)論如何，我們要把這個(gè)事情做好。
香港的環(huán)境治理，從管控邁向治理。社會(huì)環(huán)境不斷改變，現(xiàn)有體制不能解決所有矛盾。我們還在不斷探索新的治理路線。
（報(bào)告者系香港中文大學(xué)資源與地理學(xué)系教授，澎湃記者王昀根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)錄音及PPT整理，未經(jīng)報(bào)告者審訂）
