在過去15年中，亞行一直致力于支持中國基礎設施優(yōu)先發(fā)展領域中的公私合作伙伴關系（PPP）項目。本文回顧了亞行私營部門業(yè)務局（PSOD）主要資助的項目，討論了未來PPP發(fā)展的相關事項，并總結了國際最佳實踐經(jīng)驗。

一、 示范項目階段(1995-2002年)

20世紀90年代初中國基礎設施建設比較落后，因此需要大量資金投資于電力和水資源等經(jīng)濟增長關鍵領域。當時中國和其他計劃經(jīng)濟體一樣，過度依賴中央和地方政府的預算內(nèi)投資來建設和維護基礎設施。1997年，政府發(fā)布建設—運營—移交草案（BOT）[1]，為PPP項目建立了框架。當時國家計劃委員會依據(jù)該法案提議了三個示范工程。其中，來賓B電廠項目實施后[2]被選為第一個電力行業(yè)官方BOT試點項目，成都供水項目被選為第一個PPP項目，均由亞行提供技術援助。上述三個項目由中國人民銀行、建設部和成都市政府負責支持選擇投標人、對BOT指南及BOT水務項目標準文件提意見、制定全國水價指導意見，鼓勵收回成本。[3]

當時普華永道、丹頓堡、路易斯·伯杰集團組成的聯(lián)合體被委任為政府顧問，提供合同結構、招標、評標方面的技術咨詢，并協(xié)助政府與優(yōu)先競標人協(xié)商。項目吸引了法國、馬來西亞、日本、挪威和美國等十家財團參與競標。1998年7月，法國威立雅環(huán)保集團與丸紅株式會社組成的合包人中標，由亞行私營部門業(yè)務局支持項目融資，包括直接貸款2650萬美元和B類貸款2150萬美元[4]。此外，歐洲投資銀行提供2650萬美元聯(lián)合融資。1999年8月項目公司與成都市政府簽訂18年的特許經(jīng)營權協(xié)議，其中購買協(xié)議要求成都市政水務總公司每日支付凈化40萬立方米水的費用，成都市政府履行購買協(xié)議并提供擔保。此外，在該試點項目基礎上還制定了一套標準文件用于推廣到中國其他省市政府[5]。

二、 PPP分權階段(2005年-至今)

由于試點項目成功實施，當時的國家建設部（現(xiàn)更名為住房和城鄉(xiāng)建設部）分別于2002年和2004年頒布了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，并發(fā)布城市供水、天然氣供應、市政供暖、固體垃圾和污水處理等領域的特許權協(xié)議模板，從而形成獨特的很大程度上由地方政府牽頭的PPP分權管理模式。與此同時，BOT管理草案卻從未正式頒布。

2007年，亞行《中國私營部門評估更新》認定市政環(huán)境基礎設施和可再生能源為“新”領域，但這些領域國家壟斷嚴重，服務嚴重欠缺。自此，亞行私營部門業(yè)務局便聚焦于各種市政基礎設施項目和PPP模式，如BOT，建設-擁有-運營（BOO ）和轉讓-運營-轉讓（TOT）等[6]，由私營部門負責項目設計、施工和運營，提高效率（見表1）。

表1.私營部門業(yè)務局近期PPP項目

上表項目改善了中國29個城市的生活質量，為200萬個家庭提供了清潔燃氣，實現(xiàn)高效區(qū)域供暖1200萬平方米，日供水775,000噸，處理污水130萬噸，焚燒城市固體垃圾4,500噸。PPP是一種工具，而非亞行私營部門業(yè)務局業(yè)務目標，其目的是為市民提供所需的高效、低成本的基礎設施服務。

上述項目發(fā)起機構包括中國燃氣控股（香港）、達爾凱亞洲（法國）、住友公司（日本）、九州電力（日本）、中國光大國際（香港）、龍江環(huán)保（中國）、中國風電（香港）、中國水務（香港）、綠色動力環(huán)境保護（中國）以及北控水務（香港）。項目成功實施的關鍵是高質量的出資方將帶來技術、資金和管理資源和技能。通過補充貸款和與36家商業(yè)銀行合作，亞行私營部門業(yè)務局促成了對應的商業(yè)融資[7]。

亞行私營部門業(yè)務局受益于亞行東亞局（EARD）的長期支持。通過提價、加強技術標準等大范圍政策和監(jiān)管改革，可確保私營部門參與各種基礎設施項目的收益。如，松花江流域污染控制和管理項目，亞行東亞局支持松花江流域內(nèi)省、市政府制定污染防控戰(zhàn)略，通過技術援助項目制定了長期PPP路線圖，并進行主權和非主權模式融資。亞行私營部門業(yè)務局支持的龍江環(huán)保（LJEP）即是非主權模式融資的成功案例。該公司在獲得亞行私營部門業(yè)務局提供的兩個階段支持后成為地區(qū)領先的水務集團公司。其中，第一階段（2010-2013），龍江環(huán)保新增130萬噸/每天(t/d)的污水處理能力。項目大部分采用BOT特許權形式，為黑龍江流域帶來極大的環(huán)境好處。第二階段（2012-2015），龍江環(huán)保為污水處理承接BOT項目（即處理污泥和污水設施），改造現(xiàn)有廢水處理廠的設施（總量約300,000t/d），實現(xiàn)高效環(huán)保生產(chǎn)。

在能源領域，亞行東亞局支持制定可再生能源法規(guī)和定價，鼓勵私營部門進入可再生能源市場，打破國家對該領域壟斷。亞行私營部門業(yè)務局資助了首個中日BOO風電項目和各種能源回收項目。繼東亞局公布《2020年農(nóng)村沼氣能源》報告后[8]，亞行私營部門業(yè)務局支持采取BOT模式利用清潔能源科技開展農(nóng)村能源回收業(yè)務。此外，亞行東亞局“城市污水處理和小城鎮(zhèn)固體廢物管理”技術援助項目[9]側重區(qū)別大城市與小城市基礎設施開發(fā)質量的差異，因此只有少數(shù)小城市有相應的垃圾處理設施。東亞局聯(lián)合私營部門業(yè)務局提供2億美元貸款選定綠色動力環(huán)保集團采用先進清潔技術承接一系列垃圾焚燒發(fā)電子項目，處理小城市的固體廢物，實現(xiàn)可再生能源發(fā)電。

2013年，亞行私營部門業(yè)務局為北控水務集團和北控環(huán)保公司提供2.4億美元貸款，支持項目采用BOT/TOT模式[10]促進高質量污水處理和實現(xiàn)新水源再循環(huán)利用。該項目受益于亞行東亞局出版的《城市污水再利用和污泥利用政策研究》[11]，該書強調(diào)了戰(zhàn)略性污水管理，以及支持建立污水再利用技術指南。

三、 中國和其他國家PPP項目經(jīng)驗總結

1.分權管理模式。中國城市基礎設施建設采用的分權模式成功構建了PPP市場。其中簡明的特許權模板是成功的關鍵，隨后PPP模式被成功的推廣到小城市，按照每個城市的具體需求，解決當?shù)鼐唧w問題，地方政府具有一票否決權。應亞行其他發(fā)展中成員要求，亞行私營部門業(yè)務局將分享中國PPP項目積累的經(jīng)驗，并推廣分權模式。

2. 區(qū)分政府和終端用戶的能力和支付意愿。政府的良好信用和支付能力是投資人的重要信用考量。在部分領域，PPP項目部分或全部依賴政府多種形式的支持（如最低收入保障等）。從私營部門角度看，大城市肯定比小村莊更具吸引力，中國創(chuàng)新的通過當?shù)卣�府預算替用戶付費（供水、污水處理、垃圾處理）來解決問題，從而使小城市采用PPP模式成為可能。

3.行業(yè)和項目重點和選擇。如前所述，吸引高質量的投資方也是項目成功實施的關鍵，投資方可提供技術、金融、管理資源和技術，激發(fā)創(chuàng)新、提高效率等。

4.特定行業(yè)規(guī)定。理論上，特許經(jīng)營權合同或規(guī)定對私營部門比較有吸引力，但實際上，因為各種障礙和問題，私營部門失去對特許經(jīng)營權的興趣并不罕見。近期亞行的項目經(jīng)驗顯示可以采取變更行業(yè)規(guī)定的方式吸引私營部門進入PPP項目，例如對可再生資源實施強制電價、供水和污水處理領域更高的環(huán)保標準、禁止使用地下水、農(nóng)業(yè)垃圾焚燒發(fā)電項目最低運營區(qū)域等。

5.合同履約的透明性和可靠性。既然PPP通常被認為是公共基礎設施的一種外包形式，因此政府允許私營部門參與至關重要，其不僅表現(xiàn)在簽訂PPP合同項目初期，而且對項目整個生命周期的可持續(xù)性至關重要。為了建立公共部門與私營部門參與者間的信任，在項目實施階段應堅持履行合同制定的價格水平、支付方式等合同義務。比如，實施再生能源項目可能會繼續(xù)延遲支付，特別是風電行業(yè)。若強制電價到期未支付則會對項目財務產(chǎn)生負面影響。

6. 廣泛聽取與充分準備。公共部門準備不足，未達到銀行信貸委員會的貸款標準（如技術、法律和財務等方面）是PPP項目延遲及失敗的主要原因。公共部門從最初的項目擬定至融資結束，乃至整個項目運作期都應從技術、法律、財務方面尋求專業(yè)顧問的技術支持。

7. 銀行可融資性。中國金融市場的流動性偏向于大公司/大城市。商業(yè)銀行面對快速發(fā)展的短期運營和維護合同、有限擔保、缺少EPC工程總承包合同以及有限資產(chǎn)安全和定時包銷協(xié)議等新科技和新合同結構，銀行信貸委員會往往舉棋不定。如前所述，有經(jīng)驗的PPP交易顧問可根據(jù)項目情況，提供不同融資方案為公共部門帶來價值，包括包裝合同協(xié)議確保符合銀行融資要求，良好的融資戰(zhàn)略意識、以及良好的風險管理偏好。因此，優(yōu)秀的融資顧問對于PPP項目極其重要，他將為特定類型的基礎設施項目發(fā)現(xiàn)最優(yōu)融資方案，在正確解讀銀行市場的前提下為項目提供最佳融資方案。

四、 未來之路——亞行私營部門業(yè)務局融資

正如國別規(guī)劃團和亞行董事會議上所討論的，亞行私營部門業(yè)務局看重包容性環(huán)境基礎設施建設，并體現(xiàn)中國促進可持續(xù)環(huán)境發(fā)展的重要作用�？紤]近期批準的項目，我們預計促進城鄉(xiāng)一體化建設將具有巨大潛力。私營部門業(yè)務局的目標項目將覆蓋污水管道、集中工業(yè)廢水處理、離網(wǎng)清潔能源、液化天然氣以及區(qū)域供暖等領域，并進一步推動PPP模式。亞行還將在PPP模式中繼續(xù)提升私營部門的作用，在公私部門間實現(xiàn)最佳風險分擔，以保障提供服務的公共問責制。

[1] 國家計劃委員會. 1996. 外商投資特許權項目暫行規(guī)定(草案)

[2] 來賓B電廠項目包括投融資、設計、施工、采購、運營和維護，以及移交一個 2×360 MW 功率的火力發(fā)電廠，預計投資6億美元。通過競標，法國電力集團和阿爾斯通曼財團在財團名義下，并在法國出口信貸機構COFACE支持下，競標成功。

[3] 亞行. 1997. 中國 BOT成都供水項目技術援助. TA PRC 2804 600,000美元.

亞行. 1997. 中國供水水費研究技術援助. TA PRC 2773 600,000美元.

[4] 亞行. 1999. RRP成都通用水務-丸紅供水有限公司. R22-99.

[5] 普華永道、丹頓堡、路易斯·伯杰集團. 2000. 亞洲開發(fā)銀行報告：成都自來水六廠 B廠 BOT項目，最終報告。

[6] 亞行政策禁止私營部門業(yè)務局幫助國有企業(yè)直至2012年。

[7] 奧佐蘭羅亞太金融，澳新銀行，中國銀行(香港)，東亞銀行，高雄銀行，永豐銀行，三菱東京日聯(lián)銀行，巴克萊資本，國泰世華銀行, 彰化商業(yè)銀行，中國信托商業(yè)銀行，中信嘉華銀行，澳洲聯(lián)邦銀行，加拿大出口發(fā)展署，第一銀行，富通銀行，香港富邦銀行，恒生銀行，中國工商銀行(亞洲), 產(chǎn)銀亞洲金融有限公司，國民銀行香港有限公司，韓國產(chǎn)業(yè)銀行，韓國外匯銀行，臺灣土地銀行，兆豐國際商業(yè)銀行，瑞匯實業(yè)銀行，華僑銀行公司，蘇格蘭皇家銀行，印度國家銀行，三井住友銀行，陽信銀行，臺中商業(yè)銀行，臺灣中小企業(yè)銀行，臺灣合作金庫銀行以及友利全球市場（亞洲）。

[8] 亞行，2010。2020年農(nóng)村沼氣能源。馬尼拉。

[9]亞行，2012。技術援助完工報告：城市污水處理和小城鎮(zhèn)固體廢物管理。馬尼拉。

[10] 亞行，2012。行長報告與建議：北控水務貸款和技術援助以及BEWG環(huán)境集團廢水處理和再利用項目計劃。馬尼拉。

[11] 亞行，2008。對中國城市污水再利用和污泥利用政策研究技術支援，馬尼拉（TA7083-PRC）。