4月初，重慶市巴南區(qū)濱江路沿線、長江以東，山坡起伏，翠色欲滴，間或有人家出現(xiàn)。不久的將來，這片近3000畝的土地可能以一種新的模式開發(fā)。該模式在當(dāng)?shù)亟衲甑恼ぷ鲌?bào)告中被稱為“投貸協(xié)同、產(chǎn)融結(jié)合”的PPP模式。
據(jù)《重慶日?qǐng)?bào)》報(bào)道，去年12月29日，巴南區(qū)與國開行子公司國開金融公司簽訂PPP投融資協(xié)議，擬共同推進(jìn)巴南城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)。前述地塊僅是雙方合作的先期項(xiàng)目。政府工作報(bào)告稱，巴南與國開基金的合作是巴南區(qū)在重慶市“率先推出的”。
無獨(dú)有偶。巴南區(qū)多項(xiàng)基金項(xiàng)目在去年年底設(shè)立或者簽訂協(xié)議�！吨貞c日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，去年底中交·渝興巴南項(xiàng)目、巴南區(qū)城投基金、江北嘴城市發(fā)展基金、創(chuàng)業(yè)投資中心基金4只基金也集中簽約，總投資105億元。因投融資方式的大幅變化，這個(gè)致力于打造重慶中心“第三極”的區(qū)縣引起外界關(guān)注。
去年43號(hào)文印發(fā)后，傳統(tǒng)的政府融資渠道呈收緊的態(tài)勢(shì)，新的融資方式不足以滿足地方政府的融資需求，地方政府資金面臨巨大的缺口。“市政債杯水車薪，PPP需要有收益的項(xiàng)目，而區(qū)縣政府的信用低，幾無有收益的市政項(xiàng)目，社會(huì)資本怎會(huì)愿意來？”當(dāng)?shù)鼗鶎迂?cái)經(jīng)官員也表示無奈，“我們只能在給定的條件中來解這一道題。”
在各種約束條件下，以土地一級(jí)開發(fā)及配套城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)為標(biāo)的的基金項(xiàng)目在巴南及全國部分城市出現(xiàn)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪發(fā)現(xiàn)，這類基金預(yù)計(jì)的設(shè)計(jì)模式是：基金與其帶來的各路資本和當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司共同設(shè)立有限合伙公司，然后成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)匾患?jí)土地開發(fā)及相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。待項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目公司從土地出讓收入中獲取本息收入，基金由此退出。
通過這種方式，土地一級(jí)開發(fā)及配套市政建設(shè)避開了土地儲(chǔ)備中心和融資平臺(tái)兩大敏感的主體，既可以從相關(guān)金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持，也可以避免新增政府債務(wù)。
在基層官員看來，通過PPP模式引入社會(huì)資本則面臨新的問題：區(qū)縣基本沒有自主的并且有收益的地方項(xiàng)目，而有收益的項(xiàng)目如污水處理權(quán)在市級(jí)政府，相關(guān)PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)還需研究。同時(shí)，市政債可能解決地方融資難題，但是量一定要大。
融資困局
巴南位于重慶主城南部，是重慶主城九區(qū)之一。自巴南2011年提出要打造重慶中心城市“第三極”后的四年間，其固定資產(chǎn)投資保持著年均23%的高速增長，資金的需求量很大。相較于債務(wù)率較高的地區(qū)，巴南的債務(wù)率不到60%，因此其資金需求更多是用于項(xiàng)目建設(shè)，而非“借新還舊”。
“我們最近兩三年引進(jìn)了很多項(xiàng)目，在建項(xiàng)目建設(shè)量非常大，這些都需要大量的資金。”巴南區(qū)一位財(cái)經(jīng)官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。與其他地方政府一樣，巴南區(qū)的融資需求遭遇中央地方債的管理新政，其融資方式也在不斷發(fā)生變化。
重慶市渝興建設(shè)投資有限公司（下稱渝興建設(shè)）是當(dāng)?shù)匾患彝度谫Y平臺(tái)公司，在當(dāng)?shù)鼐哂休^多的土地整治項(xiàng)目。2014年6月，評(píng)級(jí)公司的評(píng)級(jí)報(bào)告中披露，當(dāng)時(shí)渝興建設(shè)正在整治的土地計(jì)劃尚需投資 91.29億。評(píng)級(jí)公司稱：“公司未來投資資金需求量大，存在一定的籌資壓力。”下半年，43號(hào)文的下發(fā)則加劇了融資平臺(tái)的融資壓力。“平臺(tái)公司如果有抵押物可以從銀行貸到款，但抵押物都用完了。平臺(tái)公司很難從銀行融資。”巴南區(qū)金融辦有關(guān)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
巴南區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)人士則對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示：“43號(hào)文印發(fā)以來，用于土地儲(chǔ)備的銀行貸款明顯收縮。去年就有所收縮，今年以來收縮得更明顯，原則上不再新增土地儲(chǔ)備貸款。”
傳統(tǒng)融資額減少的同時(shí)，新的融資方式市政債只是“杯水車薪”。如2014年，巴南區(qū)從市財(cái)政獲得的債券資金僅僅只有2億元，僅占當(dāng)?shù)卣谫Y規(guī)模的2%。另外一種新的方式——引入社會(huì)資本也進(jìn)入當(dāng)?shù)卣囊曇啊?/p>
交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)：資金方和建設(shè)方同時(shí)引入
在今年2月的巴南區(qū)兩會(huì)上，政府工作報(bào)告要求大力推進(jìn)PPP融資模式，推動(dòng)土地一級(jí)整治、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域開展PPP模式建設(shè)。同時(shí)，報(bào)告設(shè)定今年P(guān)PP的融資目標(biāo)是30億。這一融資方式則通過基金項(xiàng)目的形式來實(shí)現(xiàn)，主要與國開城市交通投資發(fā)展基金（下稱國開基金）等多個(gè)基金合作。
據(jù)《重慶日?qǐng)?bào)》報(bào)道，巴南與國開基金的合作將按照“投建協(xié)同、投貸協(xié)同”的方式，對(duì)巴南區(qū)土地一級(jí)開發(fā)、土地二級(jí)開發(fā)、棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行投資和建設(shè)。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，巴南和國開基金的合作擬通過設(shè)立有限合伙基金的模式來運(yùn)作。其中國開基金引入的資金作為優(yōu)先級(jí)LP，占80%；地方政府平臺(tái)和施工企業(yè)投入一部分資金作為劣后級(jí)LP，占20%；國開基金作為GP，收取一定的管理費(fèi)，但也會(huì)投入少量的資金作為劣后方。然后，由合伙基金成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)一級(jí)土地整治，項(xiàng)目公司將土地整理交由央企去開發(fā)。
“施工央企、國開基金、政府平臺(tái)作為劣后LP，相當(dāng)于三方聯(lián)合增信，這能有效保障優(yōu)先級(jí)資金的安全。而如果只是債權(quán)人借款給地方政府而沒有任何保障措施，社會(huì)資本不會(huì)來。”當(dāng)?shù)刎?cái)經(jīng)官員如是評(píng)論這一設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)。
此前，地方政府通過資管產(chǎn)品融資的模式同樣有優(yōu)先、劣后之別，但是劣后的資金僅僅由地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)。同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)則由融資平臺(tái)自身負(fù)責(zé)。在基金項(xiàng)目模式下，施工方和資金方作為聯(lián)合體一同引入，施工方既是資金劣后方，也是實(shí)質(zhì)上的施工企業(yè)。
待項(xiàng)目完工土地通過招拍掛出讓之后，首先要保證優(yōu)先級(jí)LP的收益，如還有剩余則在劣后級(jí)LP之間按照合約分配，如果不足則由地方政府平臺(tái)公司補(bǔ)足優(yōu)先級(jí)LP的收益。LP的收益約定10%，這也是政府的成本。
“10%的成本是純信用、沒有任何抵押物的融資成本，成本并不高。”前述基層官員評(píng)論稱，“現(xiàn)在有抵押的銀行貸款成本都是8%、9%，有抵押的貸款還需要擔(dān)保，另加1%-2%的成本，也在10%左右，而信托的成本則在10%以上。”
基金公司：融資中介
在重慶巴南區(qū)，其他四個(gè)基金亦將采取類似的交易結(jié)構(gòu)，其中去年底，中交·渝興巴南項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)投資中心基金已成立基金公司。
工商注冊(cè)信息顯示，創(chuàng)業(yè)投資基金成立于2014年11月，由巴南區(qū)財(cái)政局出資。據(jù)創(chuàng)業(yè)投資基金相關(guān)人士介紹，巴南區(qū)財(cái)政未來三年每年安排5000萬資金投入到創(chuàng)業(yè)投資基金中。這部分資金大部分支持實(shí)業(yè)投資，一部分引入社會(huì)資本后也會(huì)用于土地一級(jí)開發(fā)和城市建設(shè)。
“目前平臺(tái)公司融資受到一些限制，因此創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)資金也參與一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是以后會(huì)逐步全部投入實(shí)業(yè)。”前述創(chuàng)業(yè)投資基金負(fù)責(zé)人介紹。
同樣成立于2014年11月的中交·渝興巴南項(xiàng)目基金則是在地方融資平臺(tái)與央企之間合作。根據(jù)工商資料，重慶中交建股權(quán)投資資金合伙企業(yè)（有限合伙）（下稱中交股權(quán)）于2014年11月13日成立，是引入資金的主體。次日，中交股權(quán)聯(lián)合中國交建投資公司、渝興建設(shè)共同成立中交置業(yè)有限公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)。
“雙方同時(shí)在資金和建設(shè)上合作，投向土地整治及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。” 渝興建設(shè)有關(guān)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“項(xiàng)目公司和基金公司是分開的，資金由中交基金出資一部分，通過銀行貸款獲得一部分資金，進(jìn)行一級(jí)土地整治。”
據(jù)《重慶晨報(bào)》報(bào)道，去年12月22日，重慶中交置業(yè)有限公司以20.9億的總價(jià)拿下了龍洲灣121萬平方米的兩宗地。對(duì)此，前述渝興建公司相關(guān)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示：“這是一二級(jí)土地市場開發(fā)聯(lián)動(dòng)。”
但是巴南區(qū)土地儲(chǔ)備中心相關(guān)人士并不認(rèn)可這一說法。“這并非一二級(jí)市場聯(lián)動(dòng)，土地整治之后，中交置業(yè)也是通過招拍掛取得土地。”他說。
對(duì)于多個(gè)基金項(xiàng)目的合作，前述巴南區(qū)基層財(cái)經(jīng)官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，“基金出現(xiàn)有其必然性，它形式靈活。反正我們?cè)O(shè)計(jì)好結(jié)構(gòu)，誰愿意來，多一些LP就可以了。”
“基金公司就是融資中介，一頭對(duì)接項(xiàng)目一頭對(duì)接資金，然后賺一個(gè)服務(wù)費(fèi)。”他說。
區(qū)縣PPP煩惱
雖然巴南區(qū)幾個(gè)基金項(xiàng)目引入的社會(huì)資本不盡相同，但是所投項(xiàng)目——土地市場一級(jí)開發(fā)避開了土地儲(chǔ)備中心和融資平臺(tái)兩大敏感的融資主體，如此既可以從金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持，也可以避免新增政府債務(wù)。
前述金融辦人士認(rèn)為，土地一級(jí)開發(fā)是有收益的項(xiàng)目，也有成本投入。以前由土地儲(chǔ)備中心或者融資平臺(tái)整治時(shí)，土地招拍掛后出讓收入返還兩者，兩者投多少返多少�，F(xiàn)在土地一級(jí)整治采用PPP模式操作，則收益返還給社會(huì)資本。
“因此，這并不是政府債務(wù)。”前述金融辦人士表示，“如果項(xiàng)目無法滿足收益，則由平臺(tái)向社會(huì)資本補(bǔ)足，但是這只是一種可能性，并不算政府的直接債務(wù)，而是或有債務(wù)，也就不影響政府債務(wù)余額。”
對(duì)于區(qū)縣政府而言，他們面臨共同的信用難題：財(cái)政實(shí)力較弱，信用級(jí)別較低。而作為市轄區(qū)的區(qū)縣，水務(wù)等收費(fèi)權(quán)在市區(qū)掌握，區(qū)縣并沒有太多有收益權(quán)的項(xiàng)目。而有水務(wù)等收費(fèi)權(quán)的區(qū)縣，他們并不在市轄區(qū)，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心，出于規(guī)�？紤]，社會(huì)資本并不會(huì)進(jìn)入。
“我們也想做其他有收益的項(xiàng)目，但是巧婦難為無米之炊，沒辦法。”前述金融辦人士表示，“國開金融還是看好巴南，一些區(qū)縣甚至不具有巴南的條件，更不會(huì)有社會(huì)資本去投資。”
所以，通過基金的模式引入社會(huì)資本進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)就成為大多數(shù)省市及財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的區(qū)縣的選擇。這些模式在地方上也被稱為PPP模式。但也有持不同意見者。“通過基金的模式做土地一級(jí)開發(fā)實(shí)質(zhì)上是一種股權(quán)融資，這只是一種融資渠道而已。”巴南區(qū)相關(guān)基層財(cái)經(jīng)官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
在前述土地儲(chǔ)備中心人士看來，土地一級(jí)開發(fā)的PPP模式是地方政府就一塊土地的開發(fā)實(shí)行招投標(biāo)，選取報(bào)價(jià)最優(yōu)者。然后政府與中標(biāo)單位達(dá)成合作協(xié)議，中標(biāo)單位負(fù)責(zé)地塊內(nèi)的土地平整、道路甚至公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
“PPP項(xiàng)目重要的一點(diǎn)就是如何解決社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的信心、對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)控制的信心。”前述金融辦人士表示，“至于項(xiàng)目管理方面，國外的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)很成熟了。所以現(xiàn)在的關(guān)鍵是如何搭建政府和社會(huì)資本之間的信用結(jié)構(gòu)及交易結(jié)構(gòu)。”（編輯 譚翊飛）
2015-04-11
