成都自來水六廠B廠BOT項目是我國第一個經(jīng)國家批準的城市供水基礎設施BOT試點項目,標志著我國大型供水企業(yè)投資主體多元化改革的突破。同時對調(diào)整利用外資結(jié)構(gòu),吸引外資進入城市基礎設施建設領域有著非常積極的意義。
當時,關(guān)于水務行業(yè)市場化改革的政策尚未形成共識。供水企業(yè)的投資主體——政府一直排斥國外資本及國內(nèi)民間資本進入,自來水行業(yè)的投資需求主要靠地方政府的財政收入、借貸以及由政府主導的行政事業(yè)性收費勉強支撐。但隨著自來水行業(yè)的投資需求越來越旺盛,財政在水業(yè)發(fā)展的融資上顯得越來越“心有余而力不足”。成都市當時就面臨供水緊張,急于籌集資金建自來水六廠四期工程,但日本海外經(jīng)濟協(xié)力基金(OECF)落實不下來,銀行貸不到款,管網(wǎng)完全沒有放開,民間資本不能進入自來水行業(yè)。在這種背景下,1996年,成都市政府得知國家開始進行BOT投資方式試點,立即申請將成都自來水六廠B廠項目列入其中。
2002年2月以來,隨著六廠B廠(即四期工程)的竣工投產(chǎn),成都市自來水總公司日產(chǎn)自來水的能力增加到138萬立方米,但此時的經(jīng)濟形勢與項目決策上馬時相比已是斗轉(zhuǎn)星移,供水市場已由緊缺一轉(zhuǎn)而為過剩,使成都市自來水總公司的售水量大幅下降。
成都自來水總公司的售水量大幅下降出現(xiàn)在1999年,當年售水量比上年下降了1556萬立方米,降幅為5.37%。導致售水量下滑的直接原因是工業(yè)用水、經(jīng)營服務用水和行政事業(yè)用水等需求大幅下降,其深層原因是傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及亞洲金融危機后的經(jīng)濟調(diào)整,使企業(yè)虧損面、虧損額居高不下,不少企業(yè)開工不足,甚至處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)。
從總體上判斷,筆者認為成都六B廠BOT項目還是一個相當成功的案例。主要基于以下幾點理由:一是從運作程序來看,整個運作從立項、審批、招投標、簽約、建設、驗收、移交到正式投入商業(yè)運營的過程都比較規(guī)范,作為國家計委正式批準的城市供水行業(yè)第一個BOT試點項目,(與國內(nèi)其他一對一談判的項目比較)信息還是比較公開和透明的,體現(xiàn)了程序公正。從某種程度上講,程序公正要優(yōu)于結(jié)果公平,因為結(jié)果公平往往是難以判斷的,絕對公平的結(jié)果也是不存在的,所以我們經(jīng)常以程序是否公正來判斷結(jié)果是否公平。二是從公開招投標的結(jié)果來看,成都市政府得到了當時情況下最好的結(jié)果,主要招標指標是水價,通用丸紅聯(lián)合體水價為0.96元/噸(不含水資源費及稅收),而據(jù)了解,列第二名的報價超過了1.10元。三是從到目前為止的履約情況看,成都市政府信守合同,在自來水公司無力支付水費的情況下每年給予了一定補貼,相對于國內(nèi)其他地方頻頻發(fā)生的政府毀約,這種重合同、守信用、維護政府基本誠信的遠見是值得稱道的(合約是否有可商榷之處是另一個問題)。
當然,本項目總體上成功并不是就完全沒有問題,正如來自各方的批評聲,本項目表面上呈現(xiàn)出來的最主要的問題有三個:一是用水需求預測出現(xiàn)較大偏差,二是項目執(zhí)行導致成都自來水公司出現(xiàn)了巨額虧損,三是質(zhì)疑政府在確認談判中對外方作出了較多的讓步,比如沒有執(zhí)行中國的設計技術(shù)規(guī)范、同意外方不分時均勻供水等。
但對于這些問題的分析也還可以有不同的角度。首先,對用水需求的預測只能基于當時的客觀情況作出判斷,苛求其能預見到今日的局面是不太現(xiàn)實的。當時的決策者將B廠和C廠分作兩步發(fā)展(輸水管則出于節(jié)約投資的考慮預留了C廠的能力)也體現(xiàn)了一定的理性和謹慎性。而且,決策風險是雙向的,對于可能制約經(jīng)濟發(fā)展的基礎設施項目來說,決策不上的風險是很大的,因為基礎設施瓶頸而制約地方經(jīng)濟發(fā)展,可能會損失幾年的發(fā)展時間,由去年開始的電荒就是很好的例證。
其次,項目執(zhí)行導致成都自來水公司出現(xiàn)巨額虧損的原因還比較復雜,并不能單純歸咎于項目本身,而是涉及到整個行業(yè)體制問題和財務模型問題,本文之后還會作進一步的分析。
至于外方均勻供水而不承擔調(diào)峰義務的問題,從外方來講,如果標書中沒有特別規(guī)定,那么其從追求企業(yè)自身利益最大化出發(fā)似也無可厚非;從成都市政府來講,談判過程就是雙方協(xié)商過程,作出一定讓步也在情理之中和職權(quán)范圍之內(nèi);應該引起注意的是,如果這一問題對成本有重大影響,則應當包括在招標條件中,否則當是制定招標方案的疏失。