國(guó)務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確提出：采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)、授予開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大水環(huán)境保護(hù)投入。但是，在當(dāng)前水污染防治項(xiàng)目投資回報(bào)率普遍偏低的大環(huán)境下，政府和社會(huì)資本如何聯(lián)姻？

財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部近期印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》給出了什么樣的答案？《意見(jiàn)》對(duì)政府和社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域、回報(bào)機(jī)制和操作流程等進(jìn)行了哪些總體部署？這對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)資本加大水污染防治投入、提升防治能力和效率具有怎樣的重要意義？

□對(duì)話人 環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)趙華林

□采訪人 中國(guó)環(huán)境報(bào)記者郭薇

■資金投入程度是水污染防治取得成效的關(guān)鍵

　　財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》是落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的一項(xiàng)重要的財(cái)政政策，對(duì)于促進(jìn)多元融資、努力破解社會(huì)資本投入的制約瓶頸具有重要的導(dǎo)向作用。

　　采訪人：《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》的發(fā)布對(duì)于拓寬水污染防治項(xiàng)目融資渠道、引導(dǎo)社會(huì)資本投入將發(fā)揮怎樣的作用？

　　對(duì)話人： 《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》是當(dāng)前向水污染宣戰(zhàn)的行動(dòng)綱領(lǐng)。目前在水污染防治領(lǐng)域，流域綜合整治、安全飲水保障、環(huán)境監(jiān)測(cè)等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目主要以政府投資為主。但是，由于投入能力有限，水污染治理雖然取得了一定成效，但成效并不顯著。

　　資金投入程度事關(guān)水污染防治成效，在中央政府或者各級(jí)政府投入有限的前提下，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域顯得尤為迫切。但是，當(dāng)前存在政府和社會(huì)資本合作的領(lǐng)域與模式不清晰、投資回報(bào)機(jī)制不健全、公平安全的社會(huì)資本投資環(huán)境不完善、引導(dǎo)社會(huì)資本投入的機(jī)制不規(guī)范等問(wèn)題。

　　針對(duì)這些問(wèn)題，《意見(jiàn)》以建立穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制、健全公平安全的投資環(huán)境、優(yōu)化社會(huì)資本投入的引導(dǎo)機(jī)制為重點(diǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水污染防治項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提高社會(huì)資本環(huán)境保護(hù)投入的積極性、主動(dòng)性，破解社會(huì)資本投入的關(guān)鍵瓶頸，拓寬水污染防治項(xiàng)目融資渠道。

　　■水污染防治領(lǐng)域?qū)⑷�面向社�?huì)資本開(kāi)放

　　《意見(jiàn)》將政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域拓展到城市污水、垃圾處置外的項(xiàng)目，有益于促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)業(yè)壯大。

　　采訪人：從這次發(fā)布的《意見(jiàn)》看，政府和社會(huì)資本的合作將主要涉及環(huán)境保護(hù)的哪些方面和領(lǐng)域？采取的是什么方式？

　　對(duì)話人：在此之前政府和社會(huì)資本在環(huán)境保護(hù)方面的合作領(lǐng)域主要是以城市污水處理、垃圾處理處置為主，一般采用BOT、TOT等模式。這次，《意見(jiàn)》明確了水污染防治項(xiàng)目的邊界范圍，拓展到飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場(chǎng)地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點(diǎn)河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理（含工業(yè)廢水毒性減排）、環(huán)境監(jiān)測(cè)與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等領(lǐng)域。鼓勵(lì)對(duì)項(xiàng)目有效整合，打包實(shí)施PPP模式，提升整體收益能力，擴(kuò)展外部效益�！兑庖�(jiàn)》同時(shí)提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì)資本開(kāi)放，推廣運(yùn)用PPP模式。

　　■構(gòu)建社會(huì)資本全程參與、全面責(zé)任、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式

　　堅(jiān)持存量為主、因地制宜和突出重點(diǎn)的原則，盤活存量資產(chǎn)，分步實(shí)施。

　　采訪人：此次政府和社會(huì)資本的合作將遵循什么原則，采取什么方式？

　　對(duì)話人：《意見(jiàn)》堅(jiān)持存量為主原則，以費(fèi)價(jià)機(jī)制透明合理、現(xiàn)金流支撐能力相對(duì)較強(qiáng)的存量項(xiàng)目為主。經(jīng)充分論證的新建項(xiàng)目可采取PPP模式。堅(jiān)持物有所值原則轉(zhuǎn)化存量項(xiàng)目、遴選新建項(xiàng)目。鼓勵(lì)結(jié)合項(xiàng)目自然條件和技術(shù)特點(diǎn)，創(chuàng)新融資模式，盤活存量資產(chǎn)，形成改進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的有效途徑，構(gòu)建社會(huì)資本全程參與、全面責(zé)任、全生命周期管理的規(guī)范化PPP模式。同時(shí)，《意見(jiàn)》對(duì)納入國(guó)家重點(diǎn)支持江河湖泊動(dòng)態(tài)名錄或水污染防治專項(xiàng)資金等相關(guān)資金支持的地區(qū)，采取差異化的合作模式與推進(jìn)策略，率先推進(jìn)PPP模式。

　　■建立投資穩(wěn)定回報(bào)機(jī)制是政府和社會(huì)資本合作的基本前提

　　明確政府和社會(huì)資本合作的邊界和回報(bào)機(jī)制，讓政府和市場(chǎng)兩手共同發(fā)力。

　　采訪人：政府和社會(huì)資本在水污染防治領(lǐng)域開(kāi)展合作需要解決的最主要的問(wèn)題是什么？

　　對(duì)話人：《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)在水污染防治領(lǐng)域形成以合同約束、信息公開(kāi)、過(guò)程監(jiān)管、績(jī)效考核等為主要內(nèi)容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)合作雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、權(quán)益融合。其中，建立投資回報(bào)機(jī)制是開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的基本前提。

　　由于水污染防治項(xiàng)目具有公益性、收益率比較低、回收周期較長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此很難在短時(shí)間內(nèi)獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金回報(bào)。所以，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本穩(wěn)定投資回報(bào)機(jī)制的建立。在因地制宜綜合采用使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等方式基礎(chǔ)上，針對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目特點(diǎn)，提出鼓勵(lì)捆綁、資源組合開(kāi)發(fā)等盈利模式創(chuàng)新�！兑庖�(jiàn)》提出積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開(kāi)發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源，鼓勵(lì)實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，實(shí)現(xiàn)組合開(kāi)發(fā)，吸引社會(huì)資本參與。

　　■從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變

　　力求轉(zhuǎn)變資金供給方式，重視專項(xiàng)資金使用方式與金融創(chuàng)新，以環(huán)境實(shí)效推動(dòng)公共服務(wù)水平的提升。

　　采訪人：與過(guò)去環(huán)保項(xiàng)目的融資機(jī)制相比，《意見(jiàn)》在哪些方面有所改變和創(chuàng)新？

　　對(duì)話人：目前，環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金主要以投資補(bǔ)助的形式支持污染防治項(xiàng)目建設(shè)，資金不能用于污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)、政府采購(gòu)等方面。針對(duì)PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作性質(zhì)及純公益項(xiàng)目主要采用政府付費(fèi)的特點(diǎn)，《意見(jiàn)》明確提出了優(yōu)化調(diào)整專項(xiàng)資金使用方向，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道，對(duì)PPP項(xiàng)目予以適度政策傾斜。資金使用方式將從投資補(bǔ)助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施落實(shí)。

　　除專項(xiàng)資金外，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，也是為PPP項(xiàng)目提供融資支持的重要途徑。一是建立向金融機(jī)構(gòu)推介PPP項(xiàng)目的常態(tài)化渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為相關(guān)項(xiàng)目提高授信額度、增進(jìn)信用等級(jí)，提升PPP項(xiàng)目融資能力。二是支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下收益等質(zhì)押擔(dān)保融資，提升PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保能力。三是鼓勵(lì)社會(huì)資本建立環(huán)境保護(hù)基金，重點(diǎn)支持水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。

　　■提高公共服務(wù)質(zhì)量，逐步建立績(jī)效標(biāo)桿制度

　　優(yōu)化項(xiàng)目管理模式，突出績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理，重視專項(xiàng)資金與PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用，逐步建立績(jī)效標(biāo)桿制度。

　　采訪人：實(shí)施政府和社會(huì)資本合作在管理層面需要有哪些保障性措施？

　　對(duì)話人：加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是提高資金使用效率的重要途徑。為此，《意見(jiàn)》從PPP項(xiàng)目實(shí)施層面提出了推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提出了建立獨(dú)立、透明、可問(wèn)責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，實(shí)行信息公開(kāi)，鼓勵(lì)公眾參與，接受公眾監(jiān)督。建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，推廣第三方績(jī)效評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制。激勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量，逐步建立績(jī)效標(biāo)桿制度。

　　■發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的作用，降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

　　規(guī)范操作流程，保障公平公正，強(qiáng)化第三方咨詢服務(wù)。

　　采訪人：在環(huán)保項(xiàng)目上實(shí)施政府和社會(huì)資本合作如何降低投資風(fēng)險(xiǎn)？如何確保項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的公平和公正？

　　對(duì)話人：財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）規(guī)范了項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，提出了PPP項(xiàng)目規(guī)范化運(yùn)作的19個(gè)步驟。PPP是持久的婚姻，而非一場(chǎng)簡(jiǎn)單的婚禮，需要政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期的合作，因此發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的作用，為政府和社會(huì)資本提供交易咨詢服務(wù)是降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、保障公平公正的重要途徑�！兑庖�(jiàn)》提出了培育第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，完善咨詢中介市場(chǎng)，鼓勵(lì)采用第三方支付體系。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，鼓勵(lì)委托第三方機(jī)構(gòu)提供包括實(shí)施方案編制、采購(gòu)文件起草、項(xiàng)目協(xié)議擬定等涉及技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律、商務(wù)等綜合性的咨詢服務(wù)，兼顧政府和社會(huì)資本雙方利益，確保水污染防治PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

 

破解水污染治理融資難題 政府和社會(huì)資本如何聯(lián)姻？