黨政領(lǐng)導干部是地方社會經(jīng)濟與環(huán)境保護重大決策者，而且這些決策對地方和區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護具有決定性、累積性、長遠性的影響。因此，如何引導黨政領(lǐng)導建立正確的政績觀，確�？茖W決策和遵循環(huán)境法律法規(guī)，是當前加快生態(tài)文明建設(shè)的重要制度挑戰(zhàn)。中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日發(fā)布的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)就是全面落實黨政領(lǐng)導責任追究，推進生態(tài)文明制度建設(shè)的重大制度創(chuàng)新和實踐。

出臺《辦法》的政治基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義

習近平總書記在2013年5月24日中央政治局集體學習時強調(diào)：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。最重要的是要完善經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，使之成為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要導向和約束。要建立責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。”

黨的十八屆三中全會《決定》要求：“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。”黨的十八屆四中全會《決定》規(guī)定：“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，建立重大決策責任終身追究。”中共中央國務院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求：“完善責任追究制度。建立領(lǐng)導干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制，完善節(jié)能減排目標責任考核及問責制度。嚴格責任追究，對違背科學發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉(zhuǎn)任重要職務或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責。對推動生態(tài)文明建設(shè)工作不力的，要及時誡勉談話;對不顧資源和生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關(guān)人員的領(lǐng)導責任;對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責任。”

新《環(huán)境保護法》第六條要求，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。第二十六條要求：“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度�？h級以上人民政府應當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)。”根據(jù)《環(huán)境保護法》，環(huán)境保護部2014年出臺了《環(huán)境保護部約談暫行辦法》，并對十多個環(huán)境保護存在嚴重問題的城市政府進行了約談。

在地方實踐層面，最近10年也開展了多種形式探索黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度。2002年，山東省政府出臺了《山東省環(huán)境污染行政責任追究辦法》。2004年，浙江省委、省政府出臺了《浙江省環(huán)境違法行為責任追究辦法(試行)》。今年4月初，貴州省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《貴州省生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導干部問責暫行辦法》和《貴州省林業(yè)生態(tài)紅線保護黨政領(lǐng)導干部問責暫行辦法》。

習近平總書記的講話精神、中共中央決定、國家環(huán)境保護法律以及地方實踐探索，都為制定和實施黨政領(lǐng)導生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度、清晰領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境保護責任紅線提供了明確要求、政治依據(jù)和實踐經(jīng)驗。領(lǐng)導干部決策失誤和違反環(huán)境法律是現(xiàn)實中最大的“源頭”環(huán)境污染。一些領(lǐng)導干部不能正確履行職責，造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞而沒有受到應有的追究，一個重要原因就是制度缺失，缺乏制度約束。因此，《辦法》出臺就是貫徹落實從嚴治黨、制度治黨，依法執(zhí)政、依法治理要求的重要體現(xiàn)。《辦法》是督促領(lǐng)導干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正確履職用權(quán)的一把制度利劍、一道制度屏障，通過明晰領(lǐng)導干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責任紅線，從而實現(xiàn)有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違規(guī)要追究�！掇k法》出臺是中央加快推進生態(tài)文明建設(shè)、促進全面可持續(xù)發(fā)展的一項重大制度創(chuàng)新和實踐。

《辦法》涵蓋的核心內(nèi)容和五大亮點

《辦法》是迄今為止中共中央國務院制定和實施的第一部生態(tài)環(huán)境損害責任追究法規(guī)�！掇k法》總共有十九條，主要規(guī)定了《辦法》適用的黨政領(lǐng)導追責對象和范圍、損害責任追究原則、4種領(lǐng)導干部類型下的25種追責情形、損害責任追究主要方式以及責任追究結(jié)果運用等。根據(jù)《辦法》，領(lǐng)導干部在經(jīng)濟社會發(fā)展決策和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、生產(chǎn)經(jīng)營管理過程中，只要違反有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和政策，不履行或不正確履行職責造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，無論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都要被追究責任。目前，《辦法》規(guī)定的追責方式主要有3種類型：一是誡勉談話、責令公開道歉;二是組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等;三是黨紀政紀處分。如果追責對象涉嫌犯罪的，將移送司法機關(guān)依法處理。

《辦法》的核心是追責，關(guān)鍵是問責。概括起來，《辦法》主要有以下五大亮點。

一是堅持黨政同責。以往的責任追究和環(huán)保約談主要是針對政府領(lǐng)導干部。《辦法》將地方黨委領(lǐng)導作為追責對象，是一個重大突破，體現(xiàn)了黨委政府對生態(tài)文明和環(huán)境保護共同擔責，落實了兩個主體權(quán)責一致的原則，抓住了落實環(huán)境保護責任制的要害。這也是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對國家生態(tài)文明和世界可持續(xù)發(fā)展的一種擔當責任和勇氣的高度體現(xiàn)。

二是堅持差別追責�！掇k法》在明確黨政同責的基本原則下，又清晰了地方黨委和政府主要領(lǐng)導、相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導、政府有關(guān)部門領(lǐng)導成員、黨政領(lǐng)導干部4種類型，根據(jù)承擔的不同責任實行不同追責情形下的差別責任追究�！掇k法》規(guī)定的25種追責情形都是目前黨政領(lǐng)導落實生態(tài)文明和環(huán)境保護責任中表現(xiàn)最突出的問題，因此具有很強的現(xiàn)實性和針對性。

三是堅持聯(lián)動追責�！掇k法》提出了生態(tài)環(huán)境損害責任追究與黨政領(lǐng)導考核評價、干部選拔任用晉升等制度的聯(lián)動性。同時，也對生態(tài)環(huán)境保護部門、紀律監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門之間的關(guān)聯(lián)給予了規(guī)定，起到追責的協(xié)同效應和示范效果。這次《辦法》制定和實施的主體是中共中央組織部，這就充分體現(xiàn)了《辦法》規(guī)定的聯(lián)動追責的可能性和可行性，即把追責落實到問責上，與黨政領(lǐng)導干部升遷絕對掛鉤。

四是堅持主體追責。《辦法》規(guī)定了啟動和實施主體的追責條款。如果生態(tài)環(huán)境保護部門、紀律監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門發(fā)現(xiàn)本《辦法》規(guī)定的追責情形應當調(diào)查而沒有調(diào)查，應當移送而沒有移送，應當追責而沒有追責的，將追責有關(guān)責任人員的責任。這種規(guī)定強化了追責者的主體責任，避免了追責者有意串通保護被追責者的情形。不過，《辦法》沒有明確界定追責主體沒有履行追責的程序。

五是堅持終身追責�！掇k法》明確規(guī)定實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。只要違背科學發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞和損害的，不論責任人是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。這樣，將長期對黨政領(lǐng)導干部嚴格履行生態(tài)文明和環(huán)境保護職責敲響警鐘，使得領(lǐng)導干部不得有逃避追責的僥幸心理。

加快實施《辦法》的四點思考和建議

總體上看，目前發(fā)布的《辦法》依然是一個框架性、原則性的法規(guī)。但我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)非常嚴重，必須加快落實和實施《辦法》，終身追究黨政領(lǐng)導干部造成的生態(tài)環(huán)境損害責任，建立領(lǐng)導和決策“雙源頭”綠色執(zhí)政制度，早日讓群眾喝上干凈的水，呼吸上新鮮的空氣。

首先，建議國務院生態(tài)環(huán)境保護和資源管理部門根據(jù)《辦法》以及地方實踐經(jīng)驗，制定具有可操作性的生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則。明確執(zhí)行追責程序和有關(guān)部門的職責，建立黨政領(lǐng)導生態(tài)環(huán)境損害責任追究支撐體系，做到科學追責、公正追責、陽光追責。特別是對于《辦法》中規(guī)定的4種領(lǐng)導干部類型下的25種追責情形，要做出可操作的定義和解釋。實施《辦法》要處理好、協(xié)調(diào)好行為追責和后果追責之間的關(guān)系，根據(jù)當前突出的影響公眾健康和社會穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境問題進行追責。

其次，建議根據(jù)黨政同責要求，將《辦法》的實施與剛剛發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、《環(huán)境保護督察方案》、環(huán)境保護督政約談和問責等制度緊密聯(lián)系，發(fā)揮制度創(chuàng)新的疊加效應。結(jié)合新時期國家重大戰(zhàn)略布局特點，豐富和創(chuàng)新中央巡視工作內(nèi)容，增加生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護巡視要求。在生態(tài)環(huán)境損害責任追責方法方面，可以借鑒目前基于資源消耗—環(huán)境損失—生態(tài)效益的社會經(jīng)濟發(fā)展評價、自然資源綜合核算、綠色GDP核算方法、生態(tài)文明建設(shè)績效評價以及環(huán)保督政等方法。

第三，制度創(chuàng)新的要義在于實踐，在于真抓實干落實到位，不能讓《辦法》形同虛設(shè)而成為“紙老虎”。建議根據(jù)黨中央、國務院明確的“樹立底線思維，設(shè)定并嚴守資源消耗上線、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線”要求，選擇目前生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護中一些突出問題、大案和要案，開展不同層次、不同對象、不同類型的生態(tài)環(huán)境損害責任追究，通過積累實踐經(jīng)驗進一步完善《辦法》。

第四，建議建立生態(tài)環(huán)境損害責任追責聯(lián)動機制，進一步發(fā)揮司法機關(guān)和民間團體的作用，對司法機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害案件處理過程中發(fā)現(xiàn)、群眾反映特別集中和突出的本《辦法》規(guī)定的追責情形，也應該納入追責對象和范圍。最終，通過全面貫徹和實施《辦法》，促進黨政領(lǐng)導干部樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明觀念，增強各級領(lǐng)導干部保護生態(tài)環(huán)境的責任意識和擔當意識，全面推進社會主義生態(tài)文明建設(shè)，讓群眾早日看到《辦法》實施帶來的生態(tài)環(huán)境改善和環(huán)境民生福利。

 

王金南：追究領(lǐng)導環(huán)境損害責任 創(chuàng)新實踐生態(tài)文明制度