周蘭萍：企業(yè)參與PPP項(xiàng)目難點(diǎn)與突破
《項(xiàng)目管理評(píng)論》邀請(qǐng)PPP大咖律師周蘭萍，結(jié)合自身參與PPP項(xiàng)目的咨詢實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，以企業(yè)參與的視角，從模式選擇、區(qū)域選擇、伙伴選擇、程序選擇、融資渠道選擇五個(gè)方面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下的PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)難點(diǎn)提出真知灼見(jiàn)。
周蘭萍
（中倫律師事務(wù)所合伙人，財(cái)政部PPP中心專家）
我國(guó)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀可謂一半是海水一半是火焰：一方面，自去年9月份以來(lái)，全國(guó)10多個(gè)省區(qū)市相繼推出的PPP項(xiàng)目規(guī)模超過(guò)2萬(wàn)億元；另一方面，大多數(shù)PPP項(xiàng)目或沒(méi)有收益來(lái)源，或項(xiàng)目收益無(wú)法有效覆蓋項(xiàng)目投資成本，存在缺口的項(xiàng)目在貸款融資方面也面臨風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方債務(wù)處理和PPP立法保障措施等問(wèn)題解決到位尚需時(shí)日，目前看來(lái)，社會(huì)資本對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)際參與度并不高，諸多PPP項(xiàng)目的落地前景著實(shí)令人擔(dān)憂。
模式選擇——揚(yáng)長(zhǎng)避短，合理設(shè)計(jì)
PPP是一系列模式的總稱。針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，目前在實(shí)踐中主要有以下幾種代表模式。
安慶模式
安慶模式，即非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目DBFOT模式。安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目，是安徽省乃至全國(guó)第一例典型意義上的市政道路PPP項(xiàng)目，是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的示范案例。該模式的亮點(diǎn)在于，其在傳統(tǒng)的非經(jīng)營(yíng)性市政道路建設(shè)基礎(chǔ)上增加了運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，并將社會(huì)資本的回報(bào)與績(jī)效評(píng)價(jià)相掛鉤。社會(huì)資本在承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，獲取了相應(yīng)的對(duì)價(jià)支付。政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，降低全生命周期成本、提高項(xiàng)目管理效率的目標(biāo)可以很好地實(shí)現(xiàn)。
池州模式
池州模式，即廠網(wǎng)一體化PPP模式。池州市污水處理及市政排水設(shè)施購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目采用“廠網(wǎng)一體”運(yùn)營(yíng)模式，將污水處理廠和排水管網(wǎng)項(xiàng)目整合，開啟“廠網(wǎng)打包”PPP項(xiàng)目的池州模式。池州模式的獨(dú)特之處在于，對(duì)于社會(huì)資本無(wú)法有效控制投資規(guī)模的管網(wǎng)與污水處理廠做了打包處理，在合作模式上就該部分通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)方式做了特殊安排，即資產(chǎn)打包處理，費(fèi)用單獨(dú)核算。政府和社會(huì)資本雙方各取所需。
固安模式
固安模式，即城市綜合運(yùn)營(yíng)PPP模式。2002年華夏幸�；鶚I(yè)股份有限公司開始在河北固安縣打造“固安工業(yè)園區(qū)”，如今已經(jīng)發(fā)展形成了航空航天、高端裝備制造、生物醫(yī)藥、電子信息、現(xiàn)代物流等五大產(chǎn)業(yè)集群。華夏幸福開創(chuàng)的城市綜合運(yùn)營(yíng)概念對(duì)于新城項(xiàng)目、片區(qū)改造項(xiàng)目等新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目都是極好的借鑒。
綠地模式
綠地模式，即“軌道工程+區(qū)域功能”的整體開發(fā)PPP模式。綠地地鐵投資公司陸續(xù)運(yùn)用于徐州3號(hào)線和南京5號(hào)線等PPP項(xiàng)目中。綠地先期介入?yún)⑴c地鐵沿線區(qū)域的綜合功能開發(fā)，發(fā)揮綠地優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，打造具備商業(yè)、辦公、酒店等功能于一體的地鐵上蓋城市綜合體及配套服務(wù)設(shè)施。這種創(chuàng)新模式，在快速推動(dòng)各地基礎(chǔ)交通項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，將極大地帶動(dòng)軌道交通沿線的綜合開發(fā)，完善區(qū)域功能，助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
濟(jì)青鐵路以地養(yǎng)鐵模式
濟(jì)青高鐵（濟(jì)南至青島）是全國(guó)第一個(gè)同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發(fā)方案的鐵路項(xiàng)目，前不久，濟(jì)青高鐵（濰坊段）先行完成社會(huì)資本的招選。該項(xiàng)目有望成為全國(guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)沿線土地綜合開發(fā)的鐵路項(xiàng)目。去年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了上萬(wàn)億的鐵路項(xiàng)目，可以預(yù)見(jiàn)，濟(jì)青高鐵以路養(yǎng)鐵模式極有可能會(huì)成為今后鐵路項(xiàng)目的主流投資模式。
當(dāng)前形勢(shì)下，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以借鑒上述模式，結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出適合該項(xiàng)目的PPP模式。
區(qū)域選擇——政府重視，運(yùn)作得力
在PPP項(xiàng)目區(qū)域選擇方面，社會(huì)資本應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。
當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況及政府債務(wù)狀況
非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目涉及的資金缺口很大程度上將依賴財(cái)政補(bǔ)貼。去年以來(lái)，各地土地出讓收入持續(xù)下滑，稅收等收入受宏觀經(jīng)濟(jì)影響也不盡樂(lè)觀。2015年是地方政府到期債務(wù)償債高峰，地方政府償債壓力較大。
為了積極處置地方政府存量債務(wù)，降低償債風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部相繼下達(dá)了2批1萬(wàn)億的地方債券置換存量債務(wù)額度。此外，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)地方政府發(fā)行一般債券5000億元、專項(xiàng)債券1000億元用于彌補(bǔ)本年度預(yù)算赤字6000億元。共計(jì)26000億元的地方債券資金對(duì)于緩解地方債償付壓力無(wú)疑是利好，但按照《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，地方債券的償還資金也應(yīng)納入預(yù)算，由地方政府按規(guī)定償還。考慮到部分地區(qū)本次上報(bào)的地方債務(wù)數(shù)據(jù)可能未能覆蓋全部債務(wù)，實(shí)際分配的債券資金額度也相對(duì)有限，地方政府的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際仍然很大。
鑒于此，社會(huì)資本應(yīng)對(duì)地方財(cái)政狀況予以動(dòng)態(tài)關(guān)注，對(duì)于項(xiàng)目自身收益不足、財(cái)政支出責(zé)任較大的PPP項(xiàng)目應(yīng)謹(jǐn)慎介入。
當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的PPP法規(guī)文件及其可操作性
去年9月份以來(lái)，福建、江西、四川、安徽、江蘇、浙江等多個(gè)省區(qū)市相繼出臺(tái)與PPP模式有關(guān)的政策，并在各自轄區(qū)范圍內(nèi)先后推出大批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。很多尚未正式出臺(tái)PPP相關(guān)政策文件的地區(qū)，如山西、陜西、黑龍江等地也已經(jīng)推出了PPP試點(diǎn)或向社會(huì)資本開放的各類項(xiàng)目。新疆、廣西、山東、重慶、上海、河南、北京等地區(qū)在今年1月份的地方政府工作報(bào)告中均提到引入民間資本大力發(fā)展PPP。
在已出臺(tái)的PPP政策文件中，從發(fā)文主體上看，有的是政府發(fā)文，有的是財(cái)政部門發(fā)文，有的則是發(fā)改部門發(fā)文；從發(fā)文內(nèi)容上看，多是對(duì)相關(guān)部委文件（特別是財(cái)政部文件）要點(diǎn)的完整復(fù)述或有限發(fā)揮，僅個(gè)別地區(qū)對(duì)業(yè)界關(guān)注的PPP的Public（政府）一方如何實(shí)質(zhì)性參與PPP項(xiàng)目的問(wèn)題提出了相對(duì)具體的初步答案。各地文件在發(fā)文主體、文件內(nèi)容上的差異，能反映出其實(shí)際重視程度和對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)深度。這些差異也將直接關(guān)系到各地PPP項(xiàng)目今后的具體落地與實(shí)施。
融資平臺(tái)（或地方政府控制的國(guó)企）的運(yùn)作能力
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文規(guī)定，剝離平臺(tái)公司的融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。但《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改投資[2014]2724號(hào)規(guī)定，行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司可以作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體。結(jié)合南昌等地出臺(tái)的PPP文件，PPP項(xiàng)目的實(shí)施除了職能部門和下屬事業(yè)單位外，部分項(xiàng)目還可能是原有的融資平臺(tái)公司。政府參股的PPP項(xiàng)目公司設(shè)立過(guò)程中，極有可能通過(guò)原有的融資平臺(tái)公司注資。此外，不少存量項(xiàng)目的實(shí)施還可能會(huì)通過(guò)對(duì)原有平臺(tái)公司改制、社會(huì)資本增資入股的方式進(jìn)行。
由此可見(jiàn)，在具體PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，融資平臺(tái)仍將是非常重要的一支力量。融資平臺(tái)（或地方政府控制的國(guó)企）的運(yùn)作能力仍應(yīng)作為項(xiàng)目投資決策過(guò)程中的重要考量因素。
領(lǐng)導(dǎo)班子的契約精神
失敗的PPP項(xiàng)目未歸咎于政府信用，但成功的PPP項(xiàng)目很大程度上離不開良好的政府信用。以市委書記和市長(zhǎng)為首的領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政能力水平及其對(duì)待合作方的契約精神，對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施和保障而言，不可或缺。換言之，無(wú)論出臺(tái)多少支持政策，如果缺乏重諾守約的合作精神，理性的社會(huì)資本一定也會(huì)選擇用腳投票。
據(jù)悉，財(cái)政部正在研究建立上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的結(jié)算扣款機(jī)制，對(duì)于地方政府的違約行為，通過(guò)建立扣款機(jī)制的方式，切實(shí)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益維護(hù)，此舉也充分表明財(cái)政部充分認(rèn)識(shí)到契約精神對(duì)于PPP模式推廣的關(guān)鍵性作用。
伙伴選擇——強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)
PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中，投標(biāo)人大多組成聯(lián)合體投標(biāo)，以增強(qiáng)整體競(jìng)標(biāo)實(shí)力，分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)合體的伙伴選擇將直接影響聯(lián)合體的競(jìng)標(biāo)實(shí)力和項(xiàng)目的成敗，是項(xiàng)目公司初始發(fā)起人運(yùn)作PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵步驟之一。選擇聯(lián)合體伙伴應(yīng)遵循的一般原則如下。
能力互補(bǔ)和戰(zhàn)略協(xié)同
應(yīng)重點(diǎn)考慮聯(lián)合體各成員對(duì)于聯(lián)合體整體能力的貢獻(xiàn)，包括競(jìng)標(biāo)階段的能力優(yōu)勢(shì)和PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)相當(dāng)?shù)捻?xiàng)目運(yùn)作和運(yùn)營(yíng)管理能力。一方面增加中選的概率；另一方面保障PPP項(xiàng)目協(xié)議的順利執(zhí)行，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，投資開發(fā)商、設(shè)計(jì)單位、工程承包商、管理咨詢商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商等有相應(yīng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)之間可以分別組成不同的聯(lián)合體。北京地鐵四號(hào)線等國(guó)際性招商項(xiàng)目中的投標(biāo)聯(lián)合體成員組成均是基于前述考慮。
誠(chéng)信合作和文化相融
當(dāng)聯(lián)合體成員之間有相互競(jìng)爭(zhēng)的主營(yíng)業(yè)務(wù)，或者出現(xiàn)難以避免的利益沖突時(shí)，合作伙伴的誠(chéng)信狀況和文化價(jià)值觀差異小則損及初始發(fā)起人利益，大則關(guān)系項(xiàng)目成敗。在某大型體育項(xiàng)目中，聯(lián)合體三方都想從建設(shè)承包中獲利，所以，項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)工程按照三方在項(xiàng)目公司中的股份比例分給三方，導(dǎo)致項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)失去良好控制，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)發(fā)生變更后，總承包商被抱怨過(guò)多考慮自身利潤(rùn)、進(jìn)度和安全而不是整個(gè)項(xiàng)目公司的整體利益，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超支，還同時(shí)引發(fā)總承包商向項(xiàng)目公司的索賠。
現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目應(yīng)以此為鑒，綜合項(xiàng)目具體情況和合作方的各自意愿，在合作模式、投資模式、退出模式、項(xiàng)目公司設(shè)立運(yùn)作等方面量身定做出具體合作方案。各方只有對(duì)于PPP理念有足夠的共識(shí)、對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及利益分配有充分到位的認(rèn)知，互利共贏才會(huì)有實(shí)現(xiàn)的可能。
程序選擇——恰當(dāng)方式，中選合法
實(shí)踐中很多PPP項(xiàng)目招選社會(huì)資本的程序中常見(jiàn)有公開招標(biāo)，但也有項(xiàng)目采用的是邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，四川等地還多見(jiàn)“招商”名義。盡管財(cái)政部去年年底出臺(tái)的多部文件針對(duì)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)程序進(jìn)一步加以明確，但社會(huì)資本遴選程序的合法性依然是需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。筆者提示以下幾點(diǎn)：
（1）使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目采用非招標(biāo)采購(gòu)方式，法律依據(jù)不足。就使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目而言，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定存在脫節(jié)�！墩少�(gòu)法》適用于使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目性質(zhì)上屬公共產(chǎn)品或服務(wù)，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有爭(zhēng)議，但因項(xiàng)目資金來(lái)源并非財(cái)政性資金，所以若要適用《政府采購(gòu)法》則依據(jù)不足。
（2）對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，若是符合公開招標(biāo)條件但又因故需要采用公開招標(biāo)以外的其他方式采購(gòu)的，依法應(yīng)當(dāng)辦理審批手續(xù)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)該作為政府采購(gòu)的主要方式。公開招標(biāo)主要適用于采購(gòu)需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)及政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)過(guò)程中不作更改的項(xiàng)目�！墩少�(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》財(cái)政部2013年74號(hào)令和《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)均規(guī)定，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。
（3）需要注意的是，不同采購(gòu)方式的具體流程存在差異，尤其是競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商。財(cái)政部215號(hào)文規(guī)定，項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可以依法變更采購(gòu)方式。但財(cái)政部214號(hào)文又規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的，提交最后報(bào)價(jià)的供應(yīng)商不得少于3家，例外情形僅規(guī)定了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，并未包括政府購(gòu)買服務(wù)。鑒于此，近期財(cái)政部在《關(guān)于政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》中又進(jìn)一步明確，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式采購(gòu)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），在采購(gòu)過(guò)程中符合要求的供應(yīng)商只有2家的，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)可以繼續(xù)進(jìn)行。
融資渠道選擇——拓寬渠道，降低風(fēng)險(xiǎn)
PPP項(xiàng)目資金需求量大，投資周期長(zhǎng)，回報(bào)率低，傳統(tǒng)融資渠道在融資期限上匹配度低、融資利率較高，對(duì)融資擔(dān)保的高要求也進(jìn)一步加大了融資難度和融資成本。
對(duì)于社會(huì)資本而言，在PPP大潮下，應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變單一依賴銀行貸款的融資思維，積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。過(guò)往的PPP項(xiàng)目很多是工程企業(yè)主導(dǎo)，絕大多數(shù)工程企業(yè)對(duì)于融資還停留在銀行貸款這一層面，對(duì)于其他融資渠道即便知曉也因嫌手續(xù)過(guò)于麻煩而不愿主動(dòng)接觸。相比較銀行貸款等間接融資方式而言，企業(yè)債、中期票據(jù)等直接融資方式的融資成本要低很多，不僅如此，通過(guò)與資本市場(chǎng)接觸，一方面可以規(guī)范工程企業(yè)的公司治理，另一方面還可以擴(kuò)大工程企業(yè)的知名度和影響力。
拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)
財(cái)政部113號(hào)文第二十四條規(guī)定，項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按照項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項(xiàng)目合同。在湖南某電廠的項(xiàng)目中，社會(huì)資本就因沒(méi)能完成融資而被沒(méi)收了投標(biāo)保函。
PPP項(xiàng)目資金投入量較大，社會(huì)資本應(yīng)充分利用現(xiàn)行PPP項(xiàng)目融資政策，設(shè)法取得與項(xiàng)目投資周期期限更匹配、利率更優(yōu)惠、擔(dān)保要求更寬松的融資資金，在棚改項(xiàng)目、水利等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目上積極爭(zhēng)取國(guó)開行的政策性貸款，條件允許的情況下積極尋求利率優(yōu)惠的國(guó)外貸款支持。社會(huì)資本還應(yīng)充分了解各類創(chuàng)新融資工具的特點(diǎn)和發(fā)行條件，通過(guò)不同融資工具的有效組合，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。比如，針對(duì)分期投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，項(xiàng)目在建設(shè)期間可以通過(guò)項(xiàng)目收益?zhèn)ㄆ睋?jù)）進(jìn)行融資，項(xiàng)目建成后則可以通過(guò)資產(chǎn)證券化方式融資。
社會(huì)資本應(yīng)邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)前期盡早參與到項(xiàng)目中
結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)合理確定合作模式、設(shè)計(jì)融資方案和交易結(jié)構(gòu)。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)講，PPP項(xiàng)目資金來(lái)源應(yīng)作為決策前的重點(diǎn)安排，而金融機(jī)構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會(huì)資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機(jī)構(gòu)及早介入極有必要。如果金融機(jī)構(gòu)要求的擔(dān)保、支持函件需要政府協(xié)助，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府提出要求，及時(shí)落實(shí)到PPP項(xiàng)目協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中。
交易模式和建設(shè)手續(xù)的合法性
交易模式和建設(shè)手續(xù)的合法性是金融機(jī)構(gòu)融資的基本前提，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)高度重視，以免遭致融資風(fēng)險(xiǎn)。以資產(chǎn)證券化、公司債和項(xiàng)目收益?zhèn)鶠槔�，根�?jù)有關(guān)規(guī)定，名為PPP實(shí)為BT的項(xiàng)目包括由融資平臺(tái)作為BT甲方的項(xiàng)目，因?yàn)橄狄缘胤秸约叭谫Y平臺(tái)為債務(wù)人，項(xiàng)目將無(wú)法發(fā)行資產(chǎn)證券化、公司債、項(xiàng)目收益?zhèn)Ｔ陧?xiàng)目性質(zhì)上，若是名為保障房實(shí)際未納入國(guó)家保障房計(jì)劃的將無(wú)法通過(guò)資產(chǎn)證券化融資。
設(shè)法通過(guò)項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押融資
重視項(xiàng)目收益權(quán)審批及證明文件，設(shè)法通過(guò)項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押融資。擔(dān)保是項(xiàng)目融資非常重要的環(huán)節(jié)，但實(shí)踐中，很多社會(huì)資本尤其是工程企業(yè)往往忽視資產(chǎn)的積累，自身資產(chǎn)狀況滿足不了金融機(jī)構(gòu)的要求，這種情況下可能就會(huì)依賴政府和項(xiàng)目尋求擔(dān)保支持。就政府提供的支持而言，過(guò)去較常見(jiàn)的是未來(lái)土地出讓收益和融資平臺(tái)擔(dān)保，根據(jù)發(fā)改委企業(yè)債新政，未來(lái)土地出讓收益不能作為發(fā)行企業(yè)債的償債保障措施。而融資平臺(tái)的信用隨著其融資職能的逐步剝離，沒(méi)有政府隱性擔(dān)保的融資平臺(tái)實(shí)際擔(dān)保能力可想而知。鑒于此，PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)及時(shí)與金融機(jī)構(gòu)溝通，取得項(xiàng)目收益權(quán)的相關(guān)審批證明文件，以便辦理質(zhì)押融資。
爭(zhēng)取基金扶持，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)
積極爭(zhēng)取中央和地方財(cái)政融資支持基金扶持，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院60號(hào)文規(guī)定，對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額等方式予以支持。尤其是示范項(xiàng)目，將獲得中央和地方兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。江蘇等地PPP指導(dǎo)文件中明確規(guī)定，對(duì)省級(jí)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目從開展宣傳、搭建平臺(tái)、引入投資方和國(guó)內(nèi)外金融資金、融資支持增信、前期開發(fā)費(fèi)用補(bǔ)貼等方面進(jìn)行支持，并篩選合適項(xiàng)目報(bào)送財(cái)政部列入國(guó)家示范項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取國(guó)家PPP融資支持基金的扶持。
鑒于此，政府和社會(huì)資本均應(yīng)慎選項(xiàng)目、精選項(xiàng)目，在積極創(chuàng)新的同時(shí)，通過(guò)規(guī)范的運(yùn)作，盡可能就PPP項(xiàng)目申報(bào)本省乃至全國(guó)試點(diǎn)和示范項(xiàng)目，以爭(zhēng)取中央和地方融資基金支持，降低項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)。
積極嘗試多渠道融資
包括境外融資，降低融資成本。我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展水平的滯后，導(dǎo)致投資人在項(xiàng)目融資過(guò)程中遭遇權(quán)益資本短缺、直接融資渠道受限等不利情況，債務(wù)融資的主要來(lái)源依然還是銀行貸款。同時(shí)受制于公用部門的資本金制度，使得項(xiàng)目公司使用的杠桿比率普遍偏低、靈活度較小。
PPP項(xiàng)目社會(huì)資本獲得的是合理投資回報(bào)，如果不借助資本力量，提高資金的杠桿率，項(xiàng)目的投資回報(bào)極有可能輕易就被巨額的融資成本吞噬。有數(shù)據(jù)表明，通過(guò)海外融資和上海自貿(mào)區(qū)融資成本較境內(nèi)融資平均要低50%以上。綠地集團(tuán)憑借其品牌優(yōu)勢(shì)和海外資本平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，先后獲得農(nóng)行、中行、交行等多家金融機(jī)構(gòu)累積高達(dá)上千億元的高額授信，這為其進(jìn)入地鐵項(xiàng)目投資提供了有力的保障。
綜上，只有積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，才能有效控制PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，讓企業(yè)在PPP熱潮中真正掘得屬于自身的那桶金。
PPP的政策文件還在不斷出臺(tái)，對(duì)于各方而言，要讓更多的PPP項(xiàng)目落地，除了領(lǐng)會(huì)中央的文件精神，還應(yīng)在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新。只有通過(guò)積極創(chuàng)新，破解更多的PPP操作難題，才能為下一輪政策制定完善提供豐富的實(shí)踐素材，讓PPP更好地助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
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來(lái)源：PPP運(yùn)作實(shí)務(wù)
