（一）趨勢(shì)判斷

　　當(dāng)下的PPP主要處于探索階段，在推進(jìn)過(guò)程中呈現(xiàn)出以下五個(gè)方面的特征：

　　（1）從央地層面，中央層面高度重視，地方層面存在運(yùn)動(dòng)化、形式化傾向

　　中央層面，財(cái)政部、發(fā)改委、住建部陸續(xù)發(fā)布了一系列PPP相關(guān)的政策法規(guī)及指導(dǎo)意見(jiàn)，宏觀上為PPP的順利實(shí)施奠定了政策基礎(chǔ)；在地方層面各級(jí)政府（或成立PPP中心）與相關(guān)部委對(duì)接，但需要關(guān)注的是，在微觀層面的對(duì)接過(guò)程中很多項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)地論證，人為忽視了識(shí)別階段的重要意義，采取跳過(guò)的方式匆忙上馬，更有部分在建項(xiàng)目從原先的BT改頭換面為PPP，這既是明顯不符合政策要求的，也反映出了非理性一陣風(fēng)式的運(yùn)動(dòng)化與形式化傾向。

　　（2）從行業(yè)領(lǐng)域看，PPP項(xiàng)目主要落地于五大領(lǐng)域

　　在具體實(shí)施上，目前的PPP主要集中在環(huán)境治理、區(qū)域開(kāi)發(fā)、軌道交通、市政工程、醫(yī)療養(yǎng)老這五大領(lǐng)域，其中環(huán)境領(lǐng)域由于前期的項(xiàng)目積累多，自身盈利能力強(qiáng)，PPP項(xiàng)目進(jìn)展較快；而基于中國(guó)的城市化發(fā)展對(duì)軌道交通的巨大需求，軌道交通領(lǐng)域也成為了本輪PPP發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)。

　　（3）從項(xiàng)目屬性看，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目受熱捧

　　在項(xiàng)目屬性方面，PPP項(xiàng)目主要分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類，目前在實(shí)踐中采用PPP模式的項(xiàng)目主要集中在具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、盈利性較強(qiáng)、收益能完全覆蓋成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由于原有付費(fèi)機(jī)制及管理制度的局限性，盈利性不強(qiáng)，缺乏使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，如果沒(méi)有創(chuàng)新的模式支撐，必將給地方財(cái)政帶來(lái)較大的壓力，導(dǎo)致很多地方在統(tǒng)籌考慮之下不得不“忍痛割愛(ài)”選擇放棄。

　　（4）從所有制結(jié)構(gòu)來(lái)看，公有制主體參與為主

　　在所有制方面，目前PPP在實(shí)踐層面主要為地方政府平臺(tái)、央企、國(guó)企等公有制主體間的合作，私營(yíng)企業(yè)參與較少，這一方面因?yàn)榍捌陧?xiàng)目合作主要以國(guó)企為主，項(xiàng)目參與主體存在承繼性；同時(shí)也因?yàn)樗綘I(yíng)企業(yè)前期遇到的玻璃門和彈簧門對(duì)本輪公私合營(yíng)存在一定顧慮。當(dāng)然環(huán)境治理領(lǐng)域是比較特殊的，其本身高度的市場(chǎng)化，上市公司、民營(yíng)企業(yè)在行業(yè)中占據(jù)了較大的份額，因此這一領(lǐng)域的公有制并不占主導(dǎo)地位。

　　我們?cè)谌珖?guó)各地接觸并輔助實(shí)施了大量PPP項(xiàng)目，對(duì)部分地區(qū)有著深入的了解。近期受河南省財(cái)政廳PPP中心邀請(qǐng)，參加了河南省第一批29個(gè)PPP項(xiàng)目的督導(dǎo)推進(jìn)、第二批PPP項(xiàng)目的初步審查以及協(xié)助完善方案上報(bào)的工作。結(jié)合其他區(qū)域的現(xiàn)狀和實(shí)際工作，我們所了解的PPP項(xiàng)目的簽約率并沒(méi)有市場(chǎng)傳聞的那么低。以省級(jí)推介的項(xiàng)目為例，約1/3的項(xiàng)目基本落地簽約，1/3的項(xiàng)目年內(nèi)有望簽約，剩下的1/3的項(xiàng)目簽約的可能性比較��；如果是市級(jí)層面推介的項(xiàng)目，簽約率可能要略低于省級(jí)。

　　統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為54.77%。從城鎮(zhèn)化（或者說(shuō)城市化）的一般發(fā)展規(guī)律來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)步入了中期發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的“速度”和“質(zhì)量”成為了當(dāng)前階段的主要矛盾，傳統(tǒng)的“政府單一拉動(dòng)”不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，“多方協(xié)同參與”已成為必然趨勢(shì)。尤其是當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%時(shí)，應(yīng)通過(guò)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，從粗放式的發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變，這一點(diǎn)也是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》重點(diǎn)提及的。因此，在這背景下大規(guī)模推動(dòng)PPP主要基于以下動(dòng)因：

　�。�1）發(fā)揮政府的社會(huì)動(dòng)員力量，動(dòng)員全社會(huì)資源與力量投入城鎮(zhèn)化的后半場(chǎng)，同時(shí)也充分體現(xiàn)社會(huì)各方在新型城鎮(zhèn)化中的利益與訴求，避免資源錯(cuò)配。

　　（2）在城鎮(zhèn)化上半場(chǎng)，由于政府的單一及超前投入過(guò)多，使政府面臨著存量債務(wù)過(guò)大（更多的體現(xiàn)為隱性債務(wù)）和債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本的介入可減少政府在下階段城鎮(zhèn)化中資金投入的絕對(duì)量，并通過(guò)PPP機(jī)制調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)。

　�。�3）現(xiàn)階段，政府職能轉(zhuǎn)變和國(guó)企改革有目標(biāo)無(wú)路徑，PPP的推進(jìn)推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變、政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與國(guó)企改革。其中財(cái)稅體制改革既為PPP提供了政府支付基礎(chǔ)，同時(shí)也將在PPP演進(jìn)中更趨合理。

　　（4）中國(guó)當(dāng)下的社會(huì)資本是有一定能力參與到城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來(lái)，但缺乏直接的投資渠道與投資機(jī)會(huì)，以往的社會(huì)資本只能通過(guò)間接的渠道（如證券市場(chǎng)）或BT、BOT等形式參與一些經(jīng)營(yíng)性、明確約定收益或承諾回購(gòu)的項(xiàng)目。而PPP中使用者付費(fèi)與政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的完善與推廣，賦予了社會(huì)資本更多的參與空間和投資機(jī)會(huì)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化推進(jìn)將產(chǎn)生更多產(chǎn)業(yè)與投資機(jī)會(huì)，配合證券市場(chǎng)的改革，必將為社會(huì)資本的發(fā)展配上產(chǎn)業(yè)與金融的雙翼。

　　財(cái)稅體制改革，作為本輪國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，是在全面深化改革的棋局上謀劃的�！额A(yù)算法》的修訂作為重要標(biāo)志，明確了現(xiàn)代財(cái)稅制度的改革方向，如：實(shí)行全口徑預(yù)算管理、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)對(duì)中央政府債務(wù)的統(tǒng)一管理、允許發(fā)行地方政府債券、將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等。

　　以往地方政府債務(wù)多以“城投債”的形式表現(xiàn)，“城投債”是由發(fā)改委審核，并未納入預(yù)算管理；未來(lái)無(wú)論是政府發(fā)行債券，還是PPP項(xiàng)目所涉及到的政府補(bǔ)貼，都要納入預(yù)算管理，那么由財(cái)政部主導(dǎo)PPP項(xiàng)目順理成章。

　　對(duì)于地方政府，PPP模式的核心是應(yīng)當(dāng)改善債務(wù)結(jié)構(gòu)、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這里的債務(wù)結(jié)構(gòu)很重要的一點(diǎn)就是將短期負(fù)債轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期負(fù)債，并且從較長(zhǎng)的周期化解分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，而非簡(jiǎn)單的推遲風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政部發(fā)布的《指南》中也能夠看出，PPP模式以財(cái)政投資預(yù)算跨年度試算平衡為基礎(chǔ)，財(cái)政資金從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”，更加重視項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)管理。

　　當(dāng)然在現(xiàn)階段，幾乎所有的PPP項(xiàng)目都處于識(shí)別和準(zhǔn)備的過(guò)程，也就是處于PPP項(xiàng)目的“立項(xiàng)”環(huán)節(jié)。在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，發(fā)改委需要統(tǒng)籌的是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。PPP不僅僅是一種投融資模式，更多的是政府與社會(huì)資本的“聯(lián)姻”，共同攜手致富的過(guò)程。這個(gè)度需要準(zhǔn)確衡量，條件過(guò)于苛刻不利于轉(zhuǎn)型的成功，過(guò)于寬松又會(huì)導(dǎo)致非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)大幅攀升。因此在這一環(huán)節(jié)，發(fā)改委仍然需要對(duì)整體進(jìn)行統(tǒng)籌安排，也就出現(xiàn)了發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站開(kāi)辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄，公開(kāi)發(fā)布PPP推介項(xiàng)目的情況。

（二）概念解惑

　　按照財(cái)金76號(hào)文中的說(shuō)明：價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活，市場(chǎng)化程度較高，投資規(guī)模相對(duì)較大，需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，這些項(xiàng)目在現(xiàn)階段更加適合PPP。例如城市供水，污水處理，軌道交通（地鐵，有軌電車），養(yǎng)老醫(yī)療等項(xiàng)目。

在實(shí)踐中，這四個(gè)方面的要求都是相對(duì)的，并沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)或門檻。在識(shí)別階段只能基礎(chǔ)的判斷出具有靈活的調(diào)價(jià)機(jī)制、市場(chǎng)化程度較高的這類項(xiàng)目采取PPP的難度會(huì)比較低；而純公益性、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，則需要各方主體審慎對(duì)待，不可用其他類型的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)直接套用，而是需要思考如何通過(guò)創(chuàng)新，使自身滿足或具備這樣優(yōu)秀的條件。

　　存量項(xiàng)目是可以采取PPP的方式運(yùn)作的，目前實(shí)施PPP的很多項(xiàng)目都是存量項(xiàng)目。

　　以河南省為例，6月河南省發(fā)布了《河南省PPP開(kāi)發(fā)性基金設(shè)立方案》，明確對(duì)運(yùn)用PPP模式改造的存量項(xiàng)目和新增項(xiàng)目給予支持。

基金主要提供兩方面的支持，資本支持和技術(shù)支持。

　　對(duì)于新增項(xiàng)目，基金按照項(xiàng)目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下（含10億元）的單個(gè)項(xiàng)目最高支持2000萬(wàn)元，總投資超過(guò)10億元的項(xiàng)目最高支持5000萬(wàn)元；對(duì)于存量項(xiàng)目采用PPP模式改造的，基金按不超過(guò)項(xiàng)目總投資的5%~10%給予支持，最高不超過(guò)5000萬(wàn)元�；�金采用股權(quán)為主方式投入PPP項(xiàng)目。

　　技術(shù)援助分兩種形式。一是前期費(fèi)用補(bǔ)貼。二是項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)。列入財(cái)政部全國(guó)示范的項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)元。

（三）操作指引

　　按照指南的要求，政府方和社會(huì)資本都可以發(fā)起項(xiàng)目。
政府發(fā)起是由財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）負(fù)責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目，向財(cái)政部門申報(bào)。

　　社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書(shū)的方式向財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

　　在實(shí)踐中，我們深入?yún)⑴c了某省的PPP項(xiàng)目識(shí)別階段的各項(xiàng)工作。通常PPP項(xiàng)目是由行業(yè)主管部門、下屬的平臺(tái)公司或社會(huì)資本發(fā)起，向當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門申報(bào)。如果是省一級(jí)向下主導(dǎo)PPP項(xiàng)目的地區(qū)，是由市/縣級(jí)的地方政府，委托當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門，向省PPP中心申報(bào)，省PPP中心會(huì)通過(guò)篩選和分類，建立三個(gè)“庫(kù)”：示范庫(kù)、推介庫(kù)和備選庫(kù)，重點(diǎn)支持示范庫(kù)和推介庫(kù)的項(xiàng)目，例如給予省級(jí)的財(cái)政補(bǔ)貼等。

　　發(fā)改委2724號(hào)文對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行了描述：實(shí)施機(jī)構(gòu)是由政府確定，作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

　　其中實(shí)施機(jī)構(gòu)在選擇合作伙伴時(shí)即作為采購(gòu)人，通過(guò)政府采購(gòu)的流程選擇合作伙伴，同時(shí)負(fù)責(zé)資格預(yù)審、談判、最終確認(rèn)等工作（可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)事宜）。

　　關(guān)于哪些主體能夠成為實(shí)施機(jī)構(gòu)，在財(cái)政部76號(hào)文中，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作”。發(fā)改委2724號(hào)文也提出“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”。

　　綜上，只要是政府授權(quán)的，職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司、其他相關(guān)機(jī)構(gòu)（平臺(tái)，地方國(guó)企）均可作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。

但是我們?cè)趯?shí)施的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門若作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，可能直接參與到項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)中，同時(shí)又承擔(dān)了項(xiàng)目的監(jiān)管、考核等職責(zé)，存在“既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員”的風(fēng)險(xiǎn)。因此建議將實(shí)施運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管考核分開(kāi)，由兩個(gè)主體分別承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作，以確保政府簡(jiǎn)政放權(quán)，不過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)。

　　這里的《可研》全稱是《工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》，是報(bào)發(fā)改委立項(xiàng)審批中重要的支撐性報(bào)告。

　　在財(cái)政部發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中提到了，在項(xiàng)目發(fā)起階段，“新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案”，可以看出新建項(xiàng)目是必須要提交可研的，而存量項(xiàng)目因?yàn)橐呀?jīng)立項(xiàng)，實(shí)際上也是提交過(guò)可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設(shè)的合作項(xiàng)目，應(yīng)明確可行性研究、勘察設(shè)計(jì)等前期工作要求”。因此，從理論上來(lái)說(shuō)，可研是項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)，如果沒(méi)有可研，項(xiàng)目不能通過(guò)立項(xiàng)，是否采取PPP都不可能實(shí)施。

　　現(xiàn)實(shí)情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動(dòng)PPP項(xiàng)目，如果嚴(yán)格按照程序一步一步的實(shí)施，那么很可能錯(cuò)過(guò)一段時(shí)間的政策支持。以我們?cè)谀呈〔僮鞯拇罅堪咐齺?lái)看，通常是《項(xiàng)目建議書(shū)》報(bào)發(fā)改委審批確定立項(xiàng)之后，可以先提交PPP的初步實(shí)施方案，與可研同步推進(jìn)，最終仍然需要可研來(lái)確定項(xiàng)目的邊界條件、準(zhǔn)確參數(shù)，作為調(diào)整實(shí)施方案的重要依據(jù)。

　　缺少可研會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目流程不完備，實(shí)施方案（或初步實(shí)施方案）依據(jù)不充分不準(zhǔn)確，無(wú)論是業(yè)主方、社會(huì)資本，還是咨詢機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)清楚其中存在的風(fēng)險(xiǎn)。如果按照非常規(guī)的流程推進(jìn)項(xiàng)目，在具體操作實(shí)施中，需要向省級(jí)的相關(guān)部門了解清楚各項(xiàng)工作的要求，確保進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)。

　　在《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）的附件部分，給出了《初步實(shí)施方案》的模板，重點(diǎn)包含了四個(gè)部分的內(nèi)容：項(xiàng)目基本情況、可行性分析、初步實(shí)施安排、財(cái)務(wù)測(cè)算。

　　其中核心和重點(diǎn)問(wèn)題在于，擬采用的運(yùn)作方式以及收益分析。其中運(yùn)作方式不僅包含了PPP的投融資方式，還包含了項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，即我們所說(shuō)的交易結(jié)構(gòu)。雖然在初步實(shí)施方案中并不會(huì)寫(xiě)的非常深入，但要求表述的比較清晰和全面。因?yàn)橹挥羞\(yùn)作方式確定了，后續(xù)的收益分析才能有所依據(jù)。

　　收益分析則關(guān)系到項(xiàng)目后續(xù)的付費(fèi)方式，以及是否具備對(duì)社會(huì)資本的吸引力。通常PPP項(xiàng)目需要靈活的收費(fèi)機(jī)制，既能保證項(xiàng)目具備一定的收益性，又不能導(dǎo)致項(xiàng)目收益過(guò)高。在此階段，各項(xiàng)條件尚未成熟，建議在收費(fèi)機(jī)制上多留一些空間。有些地方在設(shè)計(jì)項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制上簡(jiǎn)單粗暴：“完全使用者付費(fèi)，政府不支付任何”，這會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生極大的制約，很可能導(dǎo)致最終吸引不到社會(huì)資本，完全無(wú)法實(shí)施。

　　項(xiàng)目的合作期限應(yīng)從三個(gè)角度考慮：上限、下限以及取值。

　　上限——在特許經(jīng)營(yíng)管理辦法中，明確規(guī)定了，涉及特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)周期不超過(guò)30年。因此PPP的項(xiàng)目若涉及特許經(jīng)營(yíng)部分，原則上不應(yīng)該超過(guò)30年。但如果采用BOO的模式，則理論上不用考慮合作年限，因?yàn)闊o(wú)需移交。

　　下限——財(cái)金[2015]57號(hào)文中規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。因此合作的最低年限應(yīng)控制在10年以上，以符合PPP項(xiàng)目“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”的核心要求，同時(shí)避免項(xiàng)目被認(rèn)定為“采取變相的BT方式”。

　　取值——在10-30年之間，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行業(yè)一般標(biāo)準(zhǔn)、參考其他類似項(xiàng)目、分析本項(xiàng)目的投資收益情況、財(cái)政承受能力和意愿、與投資人具體的談判等，確定具體的合作期限。對(duì)于一般的項(xiàng)目，長(zhǎng)期合作與短期合作的區(qū)別在于：長(zhǎng)期合作可以顯著的降低每一年的財(cái)政壓力，但是因?yàn)槟晗蘩�長(zhǎng)，財(cái)政總體支出的金額可能會(huì)有所增加，周期拉長(zhǎng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和不可控性也會(huì)增加；短期正好相反

來(lái)源：PPP知乎