隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市基礎設施開始引進民間資本和市場化運作的模式。就水務市場而言， 是一個既封閉又壟斷的市場，同時又是一個風險很小、持續(xù)盈利、現(xiàn)金流穩(wěn)定的市場。推進城市供水企業(yè)的市場化改革，吸收外資和國內(nèi)各種資金投入到城市供水、排水、原水建設事業(yè)，形成多元化投資主體、適度競爭、高效低耗的水務經(jīng)營體制，是當前供水企業(yè)體制改革的重要任務。
由于BOT項目的最終所有權屬于政府，保證了國家對基礎設施項目的主權，因此，BOT已經(jīng)成為吸引國內(nèi)外直接投資基礎設施的有效手段。上海郊區(qū)率先實施推進的BOT模式經(jīng)營的某自來水廠，經(jīng)過幾年的實踐和磨礪，項目的社會效應和經(jīng)濟效益已逐漸凸顯。本文分析了該項目在實際運營中存在的一些問題和對策。
1.背景
1998年，隨著地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步的要求， 城市化和環(huán)境污染等問題隨之產(chǎn)生，早先建設的水廠存在分散，規(guī)模小、無水源保護、水質差、各項應急預案落后等問題，城市公共安全及供水形勢矛盾日趨突出;居民和工業(yè)用水需求的極大增加，使得基礎設施投資劇增，國家公共部門的投資已難以滿足需求。上海作為國內(nèi)城市供水集約化的試驗點，在郊區(qū)率先實施了集約化供水模式。
2.BOT模式的應用特點
(1)減少了政府對項目初始投入籌措資金的壓力。政府資本在項目融資中占10%(原是100%)，因此，在為城市環(huán)�；A設施服務中，1元的政府資本就可直接拉動9元的社會資本，杠桿效應十分明顯。政府只需與項目公司簽訂特許權協(xié)議，以經(jīng)濟活動的方式將涉及融資、建設、經(jīng)營、維護設施的責任轉移給項目公司。
(2)通過公開招投標，引入競爭機制，引進建設和管理的先進經(jīng)驗及新技術，提高了管理水平，降低了運營成本，減少了政府的財政補貼及財政壓力，同時，通過委托專業(yè)運營公司進行規(guī)范化的運作，有利于項目的最佳選擇及順利實施。
(3)打破了長期以來市政公用基礎設施由政府壟斷經(jīng)營的體制，解決了自來水覆蓋率不高，水費不能補償運行成本等問題，供水行業(yè)走向市場，實現(xiàn)了自身的良性循環(huán)，為自來水成為商品提供了借鑒。
3.BOT模式運作的關鍵問題
BOT模式的發(fā)展?jié)摿薮箫@而易見，關鍵問題是投資的風險判斷及回報是否能使投資者和政府實現(xiàn)雙贏， 即是否能讓投資者及時回收成本并得到滿意的投資回報，同時政府能夠在不增加實際財政負擔的基礎上實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益。與大多數(shù)BOT模式相比，公用事業(yè)自來水項目在運作模式過程中有著相同點，本文分析了上海某自來水項目的具體實踐和應用。
3.1 積極與當?shù)卣愫脜f(xié)作
相對其他項目，BOT項目更多地需要依靠地方政府的支持，所以在建設過程中，項目公司要積極主動同地方政府建立良好的關系，尋求更多的支持和幫助。項目公司通過談判，要求當?shù)卣诹λ芗暗姆秶鷥?nèi)，給予最大程度的優(yōu)惠政策和保障措施，并配合解決諸如征地拆遷、公路地下管線協(xié)調，河道施工管理、各職能部門的審批報批、竣工驗收等問題，縮減項目的前期費用和工程施工期。
在運營過程中，不斷與地方政府溝通項目的經(jīng)營狀況。自來水行業(yè)屬于市政公益事業(yè)，建設和運營期均可享受國家和地方的優(yōu)惠政策，尤其是運營期間的稅收政策應該給予明確，因為這將直接影響到投資效益的測算和項目風險的規(guī)避。本案例中，公司的補貼收入為稅收返回，每年的稅收返回政策會根據(jù)當?shù)囟悇詹块T的確定相應調整。
3.2 正確處理企業(yè)效益和社會效益的統(tǒng)一性
供水特許經(jīng)營權還在于供水經(jīng)營的穩(wěn)定性、安全性和非排它性。穩(wěn)定性、安全性是人所共知的特征，非排它性是指供水企業(yè)不能自行挑選用戶，不能限制用戶(供水是政府職能)，不能以效益問題、資金問題縮減產(chǎn)量和減少投資，要保障城市發(fā)展建設、市民生產(chǎn)生活對供水的需求。
如果在其他完全競爭的產(chǎn)業(yè)，B O T經(jīng)營模式可以是“誰投資，誰經(jīng)營，誰受益”。在城市供水行業(yè)，BOT的投資者必須正確認識企業(yè)效益和社會效益的統(tǒng)一性。多年來，公司不斷完善各項規(guī)章制度，降本增效，靈活采取了條塊結合、屬地創(chuàng)建的模式，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益的共發(fā)展。
3.3 合理界定BOT建設、運營范圍
(1)BOT建設范圍的界定，要結合案例特點。該項目根據(jù)初步設計內(nèi)容和雙方達成的協(xié)議，建設范圍包括取水口、取水泵站、7.6公里渾水管道、凈水廠、103公里凈水輸水管網(wǎng)、6座水庫增壓泵站。一期建成后，凈水管網(wǎng)和增壓泵站由當?shù)卣芾�，資產(chǎn)歸屬項目公司。結合一期BOT建設工程的實際經(jīng)驗，通過技術對比和方案比較以及財務測算，二期擴建工程以凈水廠出口為界，仍采用BOT由項目公司運行，而清水管線則采用BT 模式，即：建設 - 移交。
(2)在運營管理范圍上的界定，通過技術和經(jīng)濟對比分析，對兩個方案進行了比較，一是以凈水廠出口為運營管理分界面，一是以增壓泵站出口為運營管理分界面，考慮到今后系統(tǒng)的調度運行統(tǒng)一管理，和今后用戶接管的增加、調整，采取了方案一。
3.4 BOT經(jīng)營水價和水量的確定
水量與水質指標是技術層面最核心的要素，是特許協(xié)議的關鍵參數(shù)，也是關系到項目能否正常運營、投資能否順利回收的技術關鍵。項目公司采取了保本水價及超額水價。
(1)合理定價。首先雙方要明確規(guī)定資產(chǎn)移交的范圍。工程投資和售水價格是主要問題，項目的總投資(不包括建設期利息)計入水價，以此可以得出保本水量，并且以此作為水價的計算基礎。而水價由規(guī)定水量價格和超供水量價格兩部分組成，在特許期是一個平均值，除調價公式規(guī)定的調整因素及規(guī)定水量發(fā)生調整外，水價不再做調整。
(2)確定規(guī)定水量和超供水量。按市場化運作和公益性相結合的原則，通過資金來源(按貸款70%，資本金30%測算)、年經(jīng)營費用和制水成本等進行財務分析：假定項目計算期30年，基準投資回收年限15年，基準投資利潤率6%，結合借款利息、物價水平的變動、稅金及附加等，預測出成本費用、生產(chǎn)成本和售水單價， 得出盈虧平衡點(BEP)為68.39%，項目在達到一期設計生產(chǎn)能力(20萬噸/天)的68.39%，即生產(chǎn)能力達到13.68萬噸/天后(即規(guī)定水量)，企業(yè)就能保本。
(3)建立水價調價機制。國外對城鎮(zhèn)供水企業(yè)的調價，除正常合理的因素調價外，還要根據(jù)當?shù)厣鐣钠骄鶆趧由a(chǎn)率提高的比率，相應降低調價幅度。如本案例的自來水項目中的水價由電費、藥劑費、勞動力價格、污泥處理費以及原水污染等多因素變化而調整規(guī)定水量的單位水價及超供水量的單位水價。投資公司在2011年新建了二期供水工程20萬噸/天，并于2013年投入商業(yè)運行，按照初步設計評審報告、工程實施情況和雙方約定，該部分資產(chǎn)計入水價，從一期運行至今的9年中，水價調整了3次。
3.5水價費用支付擔保
公司與政府簽訂了一份《購買協(xié)議》，作為《特許經(jīng)營協(xié)議》的附件，承諾以適當?shù)膬r格購買項目產(chǎn)品或服務。而簽訂協(xié)議的通常是一家具有政府背景的國有公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)。
在初期經(jīng)營中，政府指定的購買企業(yè)方不能及時支付一期項目的水費，如在繳納了電費等代扣款后，賬面余額不足，導致拖欠職工工資、大修理等運營費用。項目公司在二期工程中采用了銀行保函擔保和第三方保證擔保兩種擔保方式，對督促付費企業(yè)及時支付水費起到了積極作用，降低了支付環(huán)節(jié)的風險。
3.6運營公司專業(yè)化管理
運營管理是BOT項目運作的關鍵，是投資者和歸還貸款、回收成本、獲取利潤和上繳稅收的重要環(huán)節(jié)，直接影響投資者的還貸壓力和盈利水平。特許權合同在沒有發(fā)生特許期提前終止或延期的情況下，特許期長達30年。本案例為2年建設期，28年運營期，在長達15年的基準投資回收期間，投資方需承擔各項費用和風險， 經(jīng)營收入用于償還項目貸款本息，支付運營成本，收回投資，余下的時間才為獲利期。運營期越長，凈水廠的設備更新、大修等就會逐漸增多，人工成本、藥劑費、動力費也會逐年增加，該項目公司依托上海城投大型國有企業(yè)的管理優(yōu)勢，通過競爭手段，委托專業(yè)運營公司進行管理。
4.結語
上海郊區(qū)某BOT融資項目在近幾年運營管理中得到了充分實踐，最明顯的是投資回收年限，預測自建設期15.5年，現(xiàn)已提前7年實現(xiàn)。目前，項目的二期工程也已竣工并投入試運營，作為一期工程的延續(xù)，建成后的供水產(chǎn)量成為影響制水成本及制水定價的另一個重要因素。該項目提升了社會效益和經(jīng)濟效益。需補充的一點是，在簽訂BOT特許經(jīng)營合同時，應在法律和技術方面全面慎重考慮。
隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和水務市場的規(guī)劃，我國政府將公用事業(yè)基礎設施建設推向市場，充分利用市場來謀求發(fā)展將會越來越多地運用。新融資模式的實踐給城市基礎公用設施的建設帶來了新的機遇，相信隨著法律法規(guī)的不斷完善、國家政策的有力執(zhí)行、項目實施經(jīng)驗的進一步積累，新融資模式將會得到持續(xù)健康的發(fā)展。
