PPP專題（三）：PPP項目采購適用法之爭——《政府采購法》VS《招標投標法》
引領中國目前PPP熱潮的，主要是財政部和國家發(fā)改委。PPP項目的推進過程見證了各大國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。一些傳統(tǒng)上只熟悉招投標、施工的國有建筑企業(yè)，開始沖擊立項、規(guī)劃、土地與財政、公司設立與并購、基金設立與運行等眾多全新的領域。在“一帶一路”政策的導引下，企業(yè)的理念發(fā)生了巨大變化，從不懂投資為何物，到依靠專業(yè)律師、會計師等咨詢顧問，創(chuàng)新投融資模式。與之相隨的，便是各大銀行和保險、基金、信托等金融機構(gòu)通過股權投資計劃、單獨或共同設立基金等方式直接或間接地參與到PPP項目中。
過去兩年的PPP項目采購一直困擾著大家一個共同的問題： 即PPP項目采購在實際執(zhí)行與操作中，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》兩部法規(guī)的適用交叉與沖突。
《中華人民共和國政府采購法》第四條規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。PPP項目中，工程性和服務性政府采購合一。只有理順招投標法在政府采購法之下的特殊法地位，才能解決這一問題。一方面，招投標法依據(jù)特殊法優(yōu)于普通法這一法律準則，需獲得優(yōu)先執(zhí)行的地位，另一方面，政府采購法需對PPP實現(xiàn)完整覆蓋。
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（1）立法目的不同。《政府采購法》是為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設�！墩袠送稑朔ā肥菫榱艘�(guī)范招投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量。
（2）適用范圍不同。《政府采購法》判斷依據(jù)為是否使用財政性資金。《招標投標法》多用于工程建設項目的招標投標活動。那么，由使用者付費的非工程建設PPP項目該適用哪部法律呢？
（3）規(guī)范主體不同。《政府采購法》規(guī)范政府在采購過程中占有主動地位，該法律主要針對采購人和采購代理機構(gòu)而言�！墩袠送稑朔ā访鞔_規(guī)定了招投標活動及其當事人——招標人、投標人、以及招標人組建指定的招標委員會和評標委員會的責任和義務。
（4）投資者選擇方式的不同。《政府采購法》規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院規(guī)定的其它采購方式，并對每一種采購方式的適用范圍進行了詳細的說明。 《招標投標法》僅分為公開招標和邀請招標兩種方式，并且規(guī)定在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價格、投標方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判。
（5）監(jiān)督管理主體不同。《政府采購法》中各級人民政府財政部門是采購活動的監(jiān)管主體�！墩袠送稑朔ā分懈骷墖野l(fā)展和改革委員會部門是招投標活動的監(jiān)管主體。
(6) 強調(diào)的法律責任不同。《政府采購法》屬于行政法的范疇，強調(diào)的是行政責任。《招標投標法》屬于民法的范疇，強調(diào)的是民事責任。
《招標投標法》更為工程公司所熟悉，而由于政府采購嚴格，地方政府也更喜歡《招標投標法》，但財政部更堅持用《政府采購法》，因為PPP項目需要財政補貼，屬于政府向社會力量購買公共服務。財政部有關負責人表示，磋商辦法和PPP辦法出臺后，明確了PPP項目相關采購活動的法律適用和操作規(guī)則。PPP辦法將PPP項目選擇合作者的過程納入政府采購管理主要考慮的三點：一是PPP是政府從公共服務的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進行的特殊采購活動。二是政府采購法認定的法定采購方式(包括競爭性磋商方式)，能夠比較好地適用于PPP項目采購中公開競爭、選擇性競爭和有限競爭的情況，并充分實現(xiàn)“物有所值”的價值目標，使PPP項目采購更具可操作性。三是將PPP項目選擇合作者的過程納入政府采購管理，將更加有利于PPP項目發(fā)揮公共性和公益性作用。
《中華人民共和國招標投標法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目；(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務院發(fā)展計劃部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”因此分析可知，PPP項目不完全屬于招標投標法強制要求招標的范圍。
對于使用政府預算的PPP項目而言，其合作方的選擇應符合《政府采購法》的相關規(guī)定�！墩少彿ā返诙鶙l規(guī)定：“政府采購采用以下方式：(一)公開招標；(二)邀請招標；(三)競爭性談判；(四)單一來源采購；(五)詢價；(六)國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。公開招標應作為政府采購的主要采購方式。”第二十七條規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數(shù)額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規(guī)定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。“只要”設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準”也可以采用除公開招標之外的其他采購模式。
《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）文 規(guī)定：“地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。”《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號)對《政府采購法》規(guī)定的非招標采購方式中的競爭性談判、單一來源采購、詢價采購做了詳細規(guī)定�！墩少徃偁幮源枭滩少彿绞焦芾頃盒修k法》（財庫［2014］214號）新創(chuàng)了競爭性磋商的政府采購方式。
在實踐操作中，并不完全都是采用招投標方式選擇PPP項目合作伙伴。根據(jù)《招標投標法》的相關規(guī)定，投標人提交投標文件后招標人無權對招標文件進行修改(部分錯誤修正除外)，對招標人編制招標文件水平要求較高；此外，在按照評標辦法確定中標人后，招標人應按照招標文件和投標文件規(guī)定的內(nèi)容簽署相關協(xié)議，雙方不得就合作的主要內(nèi)容、實質(zhì)性條款再進行協(xié)商、談判。從現(xiàn)實操作來看，PPP項目合作方選擇這類較為復雜的采購而言，即使是采用招投標模式進行的，采購方也不能完全滿足《招標投標法》的要求。因此，采用公開、公平、公正的方式以競爭性磋商或者競爭性談判模式開展PPP項目合作伙伴選擇更符合實際情況。
PPP項目采購辦法主要創(chuàng)新之處在于：一是為了保證PPP項目采購過程順暢高效和實現(xiàn)“物有所值”價值目標，新增了競爭性磋商這一新的采購方式，引入了兩階段采購模式。二是為了保證PPP項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，新增了強制資格預審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求。三是為了保證項目采購的質(zhì)量和效果，創(chuàng)新了采購結(jié)果確認談判、項目實施機構(gòu)可以自行選定評審專家等程序。四是為了維護國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，要求必須在資格預審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務、技術引進和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是結(jié)合PPP項目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對項目履約實行強制信用擔保，用市場化手段引入擔保機構(gòu)進行第三方監(jiān)管，以彌補行政監(jiān)督手段的不足。同時，要求項目采購完成后公開項目采購合同，引入社會監(jiān)督。六是針對PPP項目復雜程度高和采購人專業(yè)性不足的實際，明確具備相應條件和能力的政府采購代理機構(gòu)可以承擔PPP項目政府采購業(yè)務，提供PPP項目咨詢服務的機構(gòu)在按照財政部對政府采購代理機構(gòu)管理的相關政策要求進行網(wǎng)上登記后，也可以從事PPP項目采購代理業(yè)務。
第一，要在現(xiàn)行政府采購法律制度的框架下進行頂層設計，并做好與即將實施的《政府采購法實施條例》的銜接。
第二，充分借鑒國際PPP項目成熟的采購經(jīng)驗，特別是借鑒《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會私人融資基礎設施項目示范法》及其立法指南中的有效經(jīng)驗和做法。
第三，結(jié)合PPP項目采購特點，創(chuàng)設一種新的采購方式，即競爭性磋商（財庫【2014】214號文已進行明確），重點是引入兩階段采購模式。
第四，創(chuàng)新PPP項目采購程序。為保證項目采購的成功率、減少后續(xù)爭議，需新增強制資格預審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果和擬簽訂的合同文本公示環(huán)節(jié)；為保證項目采購的質(zhì)量和效果，需新增采購結(jié)果確認談判、項目實施機構(gòu)可自行選擇評審專家等采購程序環(huán)節(jié)；為保證國家安全和發(fā)揮政府采購政策功能，需明確采購文件等必須列明對本國社會資本的優(yōu)惠政策和對外方社會資本的政策要求。
第五，創(chuàng)新項目監(jiān)管方式。結(jié)合PPP項目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點，借鑒國際通行做法，強制引入政府采購信用擔保，通過引入擔保機構(gòu)第三方監(jiān)管彌補行政監(jiān)管的不足，減輕項目風險；推進信息公開，要求項目實施機構(gòu)將PPP合同向社會公開，引入社會監(jiān)督。
（１）《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號），2015/5/19
對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。
（2） 國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號），2014/12/2
實施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。
（3）《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南試行的通知》（財金[2014]113號），2014/11/29
項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。
財政部門(政府和社會資本合作中心)應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核;未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證;經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。
（4）《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金[2014]112號），2014/12/4
嚴格按照《政府采購法》等規(guī)定，采取競爭性采購方式，引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設和運營。
（5）《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫〔2014〕214號），2014年/12/31
嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》等規(guī)定， 采用競爭性磋商采購方式，通過組建競爭性磋商小組與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行詳細磋商，并采用綜合評分法對提交最后報價的供應商的響應文件和最后報價進行綜合評分。
（6）《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》 （財庫[2014] 215號文）
依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》專門針對PPP項目采購制定了本管理辦法。規(guī)定政府按照相關法規(guī)要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，遵照本法依法選擇的社會資本方。
PPP項目的三大風險和五大融資工具你都知道嗎？
一、PPP模式的影響因素
其實，我國早已經(jīng)開展和參與PPP項目，涉及交通、運輸、生態(tài)環(huán)保等多個領域，但也不乏最終失敗的案例，從實踐的情況來看，民間資金進入PPP模式的熱情并不是很高，在PPP項目運作過程中發(fā)現(xiàn)的一些共性問題也值得關注。
1、外部風險與不確定性
PPP項目是一個長期而復雜的過程，這種大范圍建設活動的風險也存在于項目的整個壽命周期中。項目的外部風險和不確定性根源于各參與主體之間的利益沖 突，政府和私營合作方作為不同性質(zhì)的投資者，他們有著各自的利益目標。政府與私營合作方之間的利益沖突主要表現(xiàn)在以下兩個個方面：一是利益目標不一致，二 是政府在項目管理過程中的越位。
�、俜杀Ｕ象w系不健全帶來的風險：由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給 PPP 項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。
②審批、決策周期長：PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。
�、壅斡绊懸蛩卮螅篜PP項目通常與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。
�、苷庞蔑L險高：地方政府為加快當?shù)鼗A設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。
2、風險分擔機制
PPP項目的設計最重要的就是兩點：一是風險劃分，二是基于風險的利益分享。利益平穩(wěn)的結(jié)果是公共部門資金價值最大化，同時能夠提供足夠的吸引力，讓私 營部門愿意進入傳統(tǒng)的公共領域。風險有幾個層次，包括：整體經(jīng)濟情況決定、項目決定和公共合作關系決定。不過，PPP已經(jīng)有很多年的運營經(jīng)驗，實際的風險 劃分已經(jīng)形成了一些公認的慣例。合作各方都無法控制及管理的風險應當分配給風險承擔能力最強的那方，因此宏觀層面的風險一般由公共部門承擔，而微觀層面的 風險由私營部門承擔，降低微觀層面風險通常是引入私營部門提高效率的體現(xiàn)。PPP項目的實踐表明，風險分擔是PPP項目成功的關鍵，風險分擔一般是合同具 體細節(jié)規(guī)定的，這就使得合同的議定過程至關重要。
PPP 項目同樣蘊含較大的風險，合理的風險分擔是PPP項目成功的關鍵，政府承擔過多或過少項目風險都可能導致項目失敗。在PPP模式下，特許經(jīng)營期限多在 10～30年，甚至更長。政府與私人部門對項目的投入應從長遠視角看待項目投入和產(chǎn)出。對私人部門來說，如果過度壓低建造成本，那么后續(xù)的運營維護成本就 會增加，項目總成本反而上升。政府部門也是如此，雖然可以緩解當期財政壓力，但如果提供了過高的補貼承諾，就會增加未來支出壓力，加大債務風險。因此，對 已完成項目的總結(jié)分析也是政府積累PPP項目運作經(jīng)驗的重要途徑。
3、模式自身風險與不確定性
截至2015年4月，共有16個省份發(fā)布了PPP項目的規(guī)劃，涉及1006個PPP項目，總投資金額達1.98萬億元，其中北京和四川的投資額都超過了 2500億元，溫州、貴州和福建等地均超過1000億元，但從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，PPP簽約率較低成為大力推廣PPP模式最大的制約，其實這根源于PPP模式 自身存在的諸多不確定因素。
①PPP模式引入的可能不是增量資金。由于在基建投資的資金來源構(gòu)成 中，超過一半是自籌資金。這些自籌資金絕大多數(shù)是新進入的民營資本。有可能出現(xiàn)PPP項目中引入的資金是本來就要進入基建投資領域的民營資本，那么將出現(xiàn) “新瓶裝舊酒”的局面，PPP模式起到的作用不是引入增量民營資本，起不到擴大基建資金來源的作用。PPP模式引入民營資本的初衷將大打折扣。
②PPP 模式缺乏長期的、穩(wěn)定的激勵機制。由于很多公共基礎設施項目存在收益率低，周期長的特點，這降低了民營資本進入的積極性，這時候需要政府出臺一些包括財政 補貼、稅收優(yōu)惠、融資便利等一籃子的激勵計劃，但是到目前為止，除了發(fā)改委和國開行出臺了有關融資優(yōu)惠條件的措施外，還缺乏一個系統(tǒng)性的激勵機制，這將影 響PPP模式的整體簽約率。
�、蹏H上缺乏大規(guī)模PPP融資的成功先例。目前國際上有PPP模式成功的單個案例，但是尚無整個國家層面大力推廣，涉及金額上萬億元的PPP模式成功案例�？梢娭袊畬τ赑PP模式的推廣缺乏足夠的國際經(jīng)驗，“摸著石頭過河”會使得結(jié)局充滿了諸多不確定性。
�、� 地方政府對于推廣PPP缺乏足夠的經(jīng)驗和知識。中國大規(guī)模推廣PPP模式融資在國內(nèi)和國際上都尚屬首次。PPP模式本身從項目的遴選、收費方式的確定、政 府補貼的力度到項目收益率的確定等等很多方面都需要大量的專業(yè)知識和專業(yè)人才。短時間內(nèi)掌握足夠的知識來應對PPP模式推廣幾乎是一件不可能的事情。全國 所有省份都在推廣這一模式可能會加劇專業(yè)人才的缺乏。地方政府對于PPP模式認識不足和經(jīng)驗缺乏可能成為最大的制約因素之一。
二、發(fā)展PPP模式的融資工具
資本都是逐利的，在PPP模式下，想要在盈利性相對較弱的公共品投資中吸引民資參與，必然要考慮到民資進入后的回報問題，一方面要保持項目回報率的吸引 力，另一方面許多項目投資都帶有公益性，因此也要考慮到整體回報率不能過高。由于PPP項目的債務率較高（一般在70%～90%），因此融資工具的便利性 和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。
1、商業(yè)銀行貸款
在地方政府融資受限和償還能力受質(zhì)疑的清況下，商業(yè)銀行將失去一大貸款投向。PPP的發(fā)展在滿足新型城鎮(zhèn)化所需基礎設施的同時，也為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP也可以成為城投債的替代和延伸。
典型案例是北京地鐵4號線項目。北京地鐵4號線分為A和B兩個部分，A部分為土建工程部分，投資額為107億元，B部分為機電項目，包括地鐵車輛、售票 系統(tǒng)等，投資額為46億元。B項目由特許經(jīng)營公司——北京市京港地鐵有限公司負責建設運營，背景是京港地鐵有限公司由港鐵股份、首創(chuàng)股份(600008, 股吧)和京投公司共同出資設立，其中港鐵股份和首創(chuàng)股份分別占比49%，京投占比為2%。
該項目的融資模式為：京港地鐵注冊資 本15億元，剩余資金來自銀行無追索權貸款，期限為25年，利率為5.76%，十年期國債收益率為5%，一般商業(yè)貸款為6.12%。京港地鐵4號線是成功 PPP項目的典型。社會資本和政府合作提供公共服務，既保證了項目的公益性，也照顧了社會資本的利潤。商業(yè)銀行在SPV組建過程中提供了無追索權或者有限 追索權貸款，期限長、利率低。由于整個項目有良好的人流量保證，利潤穩(wěn)定，銀行貸款的安全性也比較高。在具體信貸模式上可以采取項目融資、銀團貸款、并購 貸款等。
2、銀行理財借道支持
《商業(yè)銀 行理財業(yè)務監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》顯示，監(jiān)管層有意鼓勵銀行理財資金服務實體經(jīng)濟，雖然明確限制商業(yè)銀行層層嵌套通道，但是商業(yè)銀行通過信托等通道 參與項目投資仍然是可行的。銀行理財產(chǎn)品參與PPP項目主要通過與信托公司等金融機構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負責投資PPP項目。銀行理財資金進 入PPP項目主要通過項目公司增資擴股或者收購投資人股權，并作為機構(gòu)投資人股東，獲得固定回報，并不承擔項目風險，只是名義上的股東。退出時有股權轉(zhuǎn)讓 和直接減資兩種方式，股權轉(zhuǎn)讓是指項目公司支付股權受讓金，直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財賬戶，程序相對復雜。
風險控制是主要考慮的因素，由于銀行理財資金或者信托作為機構(gòu)投資人股東參與PPP項目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨政府信用、項目失敗等特殊風 險。資管計劃也可以參與到PPP項目中，途徑之一是理財直接融資工具。理財直接融資工具是指由商業(yè)銀行設立，直接以單一企業(yè)的債權類融資項目為投資方向， 由中央國債登記結(jié)算有限責任公司統(tǒng)一托管，在銀行間市場公開交易，在指定渠道進行公開信息披露的標準化投資載體。目前購買人主要是商業(yè)銀行資管計劃。具有 標準化、可流通性、充分信息披露、程序簡單等優(yōu)勢。此舉有利于打破商業(yè)銀行理財業(yè)務的剛性兌付、服務實體經(jīng)濟。
3、資產(chǎn)證券化
PPP項目資產(chǎn)證券化是指以項目未來收益權或特許經(jīng)營權為保證的一種融資方式，因此資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目。由于PPP項目多數(shù)是 公共基礎設施項目，面向全體公民，受眾面比較廣，而且需求彈性小，價格穩(wěn)定，因此PPP項目可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流。同時，PPP項目通過收費方式收回前期 投資，在項目開始前可以對項目進行充分盡職調(diào)查，而且公共項目由于使用價格穩(wěn)定，所以其現(xiàn)金流可以很好地被預測。
銀行參與PPP項目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，PPP項目具有較好的安全性、長期性等特點，可以調(diào)節(jié)銀行理財產(chǎn)品或資管計劃的風險和久期；二是銀行非銀業(yè)務部門可以參與PPP項目資產(chǎn)證券化的設計產(chǎn)品和承銷。
4、多級加杠桿引入產(chǎn)業(yè)基金
該模式為近年來較為重要的融資模式創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)基金的優(yōu)點在于融資便利，產(chǎn)業(yè)基金的合理架構(gòu)有利于通過靈活設計風險和利潤分配結(jié)構(gòu)，來吸引各類風險偏好不 同的投資人參與，同時，產(chǎn)業(yè)基金中政府的重要作用在于：首先，參與適當股權比例，充分發(fā)揮政府資金的引導作用；其次，與項目投資人共擔風險，有利于提升投 資人的投資信心；第三，社會資本引入具備獨特優(yōu)勢的合伙人，充分提高項目投融資、建設和運營管理效率。
從實踐來看，一般情況下，投資產(chǎn)業(yè)基金的潛在資金至少有銀行資金（例如政策性銀行），以穩(wěn)健收益而非高收益為目標的保險資金、社�；鸬�，以及追求一定 回報率的社會資本，而理論上通過產(chǎn)品設計我們認為產(chǎn)業(yè)基金有能力創(chuàng)造出符合不同投資人風險偏好的產(chǎn)品（如表2所示）。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基金投資人的類型對PPP產(chǎn) 業(yè)基金也存在一定借鑒意義，并且我國養(yǎng)老金、社保金等公共資金收益率普遍低下也是客觀事實。理論上只要有風險和收益率設計合理的投資產(chǎn)品這些公共基金完全 有動力去投資，而一般而言PPP并不缺少內(nèi)部收益率在7%以上的項目。并且一些研究顯示國際上一般BOT項目內(nèi)部收益率還普遍在10%～20%，這些收益 率都高于或顯著高于我國當前養(yǎng)老金等的實際收益率。
5、其他融資方式
①股權融資。由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機構(gòu)和個人組成，然后參與PPP項目公司股權。
�、� 保理融資。保理融資是指保理商買入基于貿(mào)易和服務形成的應收賬款的業(yè)務，服務內(nèi)容包括催收、管理、擔保和融資等。保理融資用于PPP項目時，整個過程 為，PPP項目公司將其在貿(mào)易和服務中形成的應收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權，并負責催收，此時PPP項目公司通過保理業(yè)務融資；另外一種是 PPP項目公司的交易對手方在與PPP項目公司貿(mào)易和服務中，形成應收賬款，貿(mào)易商將債券轉(zhuǎn)讓給銀行，由銀行向PPP項目公司催收賬款。
�、廴谫Y租賃。PPP項目公司與租賃商簽訂合同，由后者負責采購設備，然后租給PPP項目公司，此時租賃商擁有PPP項目公司一項債權，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負責向PPP項目公司收取租金。
④項目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長期公募債券；發(fā)行項目收益?zhèn)约鞍l(fā)行定向融資工具等非公開發(fā)行債券。
三、PPP模式的推廣建議
1、 加快完善PPP工作機制、配套政策等制度建設，保障私人部門利益。總體上看，目前PPP項目的工作機制和管理規(guī)范有待進一步完善和普及。公共品與服務項目 通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應法律、法規(guī)保障私人部門利 益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入。
2、 公平的利益分配機制。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配 問題達成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風險；而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。利 益分配機制設計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協(xié)議來約束雙方行為。
3、完善PPP項目的風險分擔機制。PPP項目面臨的不 確定因素較多，項目風險能在參與各方之間進行合理的分擔，是PPP項目能順利開展的關鍵。政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經(jīng)營等風 險，與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關，根據(jù)項目具體情況在政府和私人部門之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制至關重要。在項目進行中，要協(xié)調(diào)好參與方利益。 政府主要任務是監(jiān)管，對私人部門的利潤進行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如 果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據(jù)合同對其進行補貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同控制其 利潤水平。
4、引入創(chuàng)新理念，探索多元化的PPP模式。PPP模式的內(nèi)涵是公共部門和私人部門 在公共產(chǎn)品和服務供給領域的合作，因此只要能夠保障公共產(chǎn)品和服務供給的數(shù)量和質(zhì)量，同時降低其整個生命周期內(nèi)的成本，就可以考慮創(chuàng)新性的引入新的機制， 以更好的調(diào)動社會資本的積極性，保障PPP項目的推進。例如，倫敦地鐵項目為保障參與方的權益，在重新審核合約的過程中引入了仲裁機制。（轉(zhuǎn)自銀行家，原標題《PPP項目的三大風險和五大融資工具你都知道嗎？》，PPP資訊整理）
