7個(gè)月時(shí)間，1.9萬(wàn)噸污泥被傾倒在北京門(mén)頭溝區(qū)，造成44畝林地嚴(yán)重污染。2016年4月，北京市第一中院終審裁定，相關(guān)人員行為構(gòu)成污染環(huán)境罪。
這不是污泥處理行業(yè)第一次出事，污水處理廠的污泥未安全處理，已成老生常談的問(wèn)題。
當(dāng)輿論批評(píng)此起彼伏時(shí)，行業(yè)內(nèi)的專家們感慨的是，行業(yè)處理和政府監(jiān)管是“巧婦難為無(wú)米之炊”。
“我已經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間不談污泥了，實(shí)在沒(méi)什么可談的。”中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng)王洪臣一度拒絕接受采訪，他厭倦了長(zhǎng)年累月呼吁同一件事，卻沒(méi)什么進(jìn)展。“為什么我六七年前談的問(wèn)題，現(xiàn)在都還存在？光我們業(yè)內(nèi)幾個(gè)人在嚷嚷，外圍總沒(méi)突破。”
從1970年代我國(guó)探索建設(shè)污水處理廠至今，已有四十余年。污泥問(wèn)題從無(wú)到有，從僅有少數(shù)業(yè)內(nèi)人士關(guān)注到逐步進(jìn)入公眾視野。包括王洪臣在內(nèi)的一群污泥專家，就這樣一面高聲“嚷嚷”，一面搖頭嘆氣，走過(guò)了一個(gè)五年，又一個(gè)五年。
“水十條”污泥目標(biāo)難達(dá)？
六七年前，離任北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“北排”）總工程師的王洪臣“嚷嚷”要解決污泥處理處置問(wèn)題，結(jié)果讓他很失望。
2012年，“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃提出，到2015年，直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的污泥無(wú)害化處理處置率達(dá)到80%，其他設(shè)市城市達(dá)到70%。
名詞解釋
污泥是污水處理后的產(chǎn)物，含水率高，富含各類有毒有害物質(zhì)，需進(jìn)行穩(wěn)定化、減量化、無(wú)害化、資源化的處理處置。至2010年底，全國(guó)污泥產(chǎn)生量達(dá)到3000萬(wàn)噸（含水率80%）。住建部曾表示，截至2014年底，中國(guó)近50%的城市污泥未做到無(wú)害化處理。
而現(xiàn)實(shí)是，這一目標(biāo)沒(méi)完成。“昨天大家還在討論，當(dāng)時(shí)把目標(biāo)說(shuō)高了。”2016年5月19日，中科院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復(fù)中心主任陳同斌告訴南方周末記者，他正參與撰寫(xiě)污泥處理處置“十三五”規(guī)劃。
這是污泥業(yè)內(nèi)一件預(yù)料之中的壞消息。目標(biāo)提出一年后，中國(guó)環(huán)境報(bào)就刊文稱，我國(guó)80%的污泥沒(méi)得到有效處置，由于成本過(guò)高，“十二五”污泥處置目標(biāo)很難完成。類似的新聞，幾乎每年來(lái)一次。直到2015年末，住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人在一次污泥行業(yè)會(huì)議上公開(kāi)承認(rèn)完成率非常低。
陳同斌希望把“十三五”目標(biāo)定低一點(diǎn)，但2015年出臺(tái)的“水十條”已經(jīng)給了說(shuō)法：地級(jí)及以上城市污泥無(wú)害化處理處置率應(yīng)于2020年底前達(dá)到90%以上。
多位污泥行業(yè)專家表示擔(dān)心，這一目標(biāo)會(huì)在四年后再次落空。畢竟，污泥問(wèn)題已是歷史遺留的“老大難”。
“中央批示了好多次。”中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)排水專業(yè)委員會(huì)主任、北排原總經(jīng)理?xiàng)钕蚱秸f(shuō)。
最近一次批示是2015年1月。針對(duì)媒體報(bào)道北排“白天治污水、夜里排污泥”，一位國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求環(huán)保部、住建部組成工作組，會(huì)同北京、河北調(diào)查核實(shí)。“堅(jiān)決制止跨區(qū)域偷排有毒污泥行為，以‘零容忍’依法處理責(zé)任者。”
批示傳達(dá)了，責(zé)任者處理了，污泥問(wèn)題依舊。
行業(yè)內(nèi)常為污水處理廠喊冤：一出事就找廠長(zhǎng)，但污泥是在處理城市污水過(guò)程中產(chǎn)生的，責(zé)任主體應(yīng)是各地政府。“廠長(zhǎng)要背責(zé)任，卻沒(méi)有處理污泥的能力。就好像讓步兵團(tuán)去打炮，我去沒(méi)問(wèn)題，但司令部得給我炮�。�”
據(jù)楊向平估算，解決污泥處理處置設(shè)施不足的問(wèn)題需500億元資金，其中應(yīng)由國(guó)家拿出250億。“相對(duì)于污水處理動(dòng)輒千億，250億很小很小。”
“不給錢也行，總得給點(diǎn)政策支持吧。”北京市市政工程設(shè)計(jì)研究總院原副總工程師杭世珺感嘆，污泥行業(yè)年年開(kāi)七八次會(huì)，看起來(lái)熱鬧，呼吁的內(nèi)容卻大同小異：“為什么總開(kāi)會(huì)？就是政策支持力度還不夠。解決污泥問(wèn)題，還得政府想辦法。”
“讓中央領(lǐng)導(dǎo)知道”
楊向平和杭世珺都退休了。相識(shí)四十年，污泥是兩人見(jiàn)面時(shí)繞不過(guò)去的話題。
1970年代，如今北京市最大的污水處理廠——高碑店污水處理廠尚在小試科研階段，楊向平是管理方，杭世珺是設(shè)計(jì)方。那時(shí)的高碑店還是農(nóng)村，農(nóng)民將污水和污泥視作寶貝，污水拉走做農(nóng)灌，污泥搶去做農(nóng)肥。
整個(gè)1980年代，污泥都很受歡迎。“農(nóng)民要拉這點(diǎn)污泥還得走后門(mén)，錢給否不知道，至少得給點(diǎn)煙抽。”楊向平回憶。
不過(guò)，到了1990年代后期，污水處理廠的污泥越產(chǎn)越多。污泥去處已成問(wèn)題，只能拉去遠(yuǎn)郊。一輛車載10噸泥，從高碑店一天要開(kāi)走四五十輛運(yùn)泥車，而且漸漸只敢晚上開(kāi)車。含水率80%的污泥就像稠粥，運(yùn)送時(shí)會(huì)沿途傾灑，還散發(fā)臭味。“從一開(kāi)始搶著要，到后來(lái)老百姓都不讓你從那里經(jīng)過(guò)，污泥就是這樣成為問(wèn)題的。”
廠里覺(jué)得困難，政府卻還沒(méi)注意到。“八九十年代我就一直嚷嚷，這污泥要處理，要建污泥處理廠，政府一直不拿錢。”
21世紀(jì)初，在大城市顯現(xiàn)的污泥圍城現(xiàn)象開(kāi)始向中小城市蔓延。2003年，三峽庫(kù)區(qū)建設(shè)以后，17座污水處理廠在建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有妥善規(guī)劃污泥的處理處置，引起當(dāng)?shù)夭粷M。
杭世珺當(dāng)時(shí)正在三峽做污水處理。國(guó)家計(jì)委（國(guó)家發(fā)改委前身）定下的原則是，所有污水處理廠的污泥進(jìn)填埋場(chǎng)，填埋場(chǎng)的滲濾液進(jìn)污水處理廠。“一考察就發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，污泥在填埋場(chǎng)擱不住，機(jī)器一碾過(guò)去像口香糖似的，把機(jī)器都弄癱瘓了。”
回到北京，杭世珺決定將污泥的事情揭一揭，“讓中央領(lǐng)導(dǎo)知道”。她發(fā)起一期民間沙龍，邀請(qǐng)王凱軍、王洪臣和剛從英國(guó)歸來(lái)的陳吉寧等專家共商污泥問(wèn)題。討論結(jié)果形成《清華水業(yè)技術(shù)綠皮書(shū)》，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布并呈至發(fā)改委和住建部。
綠皮書(shū)痛陳污泥處理處置問(wèn)題首先源于管理體制上的混亂，責(zé)任主體不明確，污水處理廠作為事業(yè)單位，是為政府義務(wù)服務(wù)的附屬實(shí)施機(jī)構(gòu)，無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任；污泥處理運(yùn)行費(fèi)無(wú)著落，使得責(zé)任被旁置；政府對(duì)污泥監(jiān)管嚴(yán)重缺位，缺少系統(tǒng)規(guī)劃，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也缺乏科學(xué)性。“當(dāng)時(shí)措辭必須尖銳，行業(yè)里都不尖銳，引不起政府和社會(huì)的重視。”
時(shí)任北京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院總工程師的王凱軍事后回憶，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)三次批示三峽庫(kù)區(qū)污泥問(wèn)題。“對(duì)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題，總理級(jí)別進(jìn)行批示，這是不太多見(jiàn)的。”據(jù)知情人士介紹，三峽庫(kù)區(qū)的污泥，到今天仍在處理，沒(méi)有找到很好的解決辦法。
藏在暗處的污泥問(wèn)題終于被擺上臺(tái)面�？膳具^(guò)后，杭世珺的感受是：“我們都急得冒煙了，政府還按兵不動(dòng)。”
“緩兵之計(jì)”的政府苦衷
政府有政府的苦衷。
“那時(shí)候錢真緊張，管了污水，就顧不上污泥。”2016年5月20日，住建部城建司巡視員張悅坐在辦公室里，對(duì)南方周末記者回憶治理污泥的歷程。
還有幾個(gè)月，張悅就要退休了。他從1980年代初介入污水污泥領(lǐng)域，天津在唐山大地震后加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)始建設(shè)中國(guó)第一座大型生活污水處理廠，當(dāng)時(shí)張悅在中國(guó)市政工程華北設(shè)計(jì)研究院工作。“坦率地說(shuō)，那個(gè)年代所有裝備都自己設(shè)計(jì)制造，包括污泥厭氧消化的全套設(shè)備，但是運(yùn)行情況不是很理想。”
2000年，建設(shè)部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、科技部印發(fā)《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》，張悅參與制定。他將16年前的政策中與污泥相關(guān)的章節(jié)投影在辦公室墻面上，一字一句地講起當(dāng)時(shí)的考量。
政策規(guī)定，日處理能力在10萬(wàn)噸以上的污水處理廠產(chǎn)生的污泥，宜采取厭氧消化工藝進(jìn)行處理；10萬(wàn)噸以下的，可進(jìn)行堆肥處理和綜合利用。
“宜處理、可處理，都是很弱的提法，基本沒(méi)做強(qiáng)制性要求。”當(dāng)時(shí)主管部門(mén)考慮的是，有限的資金究竟先用來(lái)干什么。
答案是先治理污水。“污水的污染是流動(dòng)性的，會(huì)對(duì)飲用水源產(chǎn)生很負(fù)面的影響。”
而要處理污泥，總投資要增加30%。“當(dāng)時(shí)的考慮，有這個(gè)錢的話更多要推動(dòng)污水處理廠和管網(wǎng)的建設(shè)，先把污水問(wèn)題解決了。此前的污泥消化設(shè)施運(yùn)行并不好，當(dāng)時(shí)覺(jué)得，如果一定強(qiáng)制大家做污泥消化，有可能達(dá)不到投資效果，還會(huì)分散建污水處理管網(wǎng)的精力。”
政策還規(guī)定，經(jīng)過(guò)處理后的污泥，達(dá)到穩(wěn)定化和無(wú)害化要求的，可農(nóng)田利用；不能農(nóng)田利用的污泥，應(yīng)按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行衛(wèi)生填埋處置。
“我們也料到，結(jié)果就是大家普遍采用最后一句話——填埋處置。因?yàn)檫@樣最省事，至少把污染固定住了。只是躲得過(guò)初一，躲不過(guò)十五。”
填埋并非最合適的污泥處置方式，不僅占用土地，還極易造成二次污染。住建部開(kāi)始組織專家制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，探索污泥處理處置的技術(shù)路線。
2009年前后，住建部出臺(tái)了一系列泥用標(biāo)準(zhǔn)，涉及園林綠化、單獨(dú)焚燒、土地改良、農(nóng)業(yè)、制磚等。陳同斌參與了每一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的制定。他評(píng)價(jià)這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)污泥處理處置起到了規(guī)范作用，但也有一些內(nèi)容不能落地。
引起行業(yè)內(nèi)更大爭(zhēng)議的是2011年住建部和發(fā)改委出臺(tái)的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南（試行）》。幾乎所有技術(shù)都被列入其中，除了提出安全環(huán)保、循環(huán)利用、因地制宜等基本原則，“指南”并未向地方指明什么是最佳的污泥處理處置方案。
“指南指得好啊，東西南北全給你指一遍。”這已成為污泥業(yè)內(nèi)一句經(jīng)典玩笑。
“指南指南，要有南！這是我三十年苦苦搞的事情。”張悅坦承，他當(dāng)時(shí)對(duì)該采取何種技術(shù)路線也感到困惑，國(guó)外成熟的技術(shù)不一定適合中國(guó)，不能直接拿來(lái)就用。“所以我們的指南只能是四平八穩(wěn)，把壓力往下傳導(dǎo)，讓地方政府去‘因地制宜’自己想辦法。”。
多年前環(huán)保部就曾與住建部商議，要求加大對(duì)污泥問(wèn)題的處罰力度，張悅提出還是要給點(diǎn)時(shí)間，加快研究適合中國(guó)特點(diǎn)的污泥處理處置技術(shù)路線。
施加壓力不難，張悅擔(dān)心的是，如果不指明一條出路就給地方加壓，病急亂投醫(yī)，說(shuō)不定產(chǎn)生新的問(wèn)題，對(duì)環(huán)境危害更大。“就像擠牙膏，前面的口子沒(méi)擰開(kāi)你還使勁擠，只能從屁股后面鉆出來(lái)。”
給污泥找出路
污泥處理處置的困難是此一時(shí)，彼一時(shí)。
近幾年關(guān)注度的提高，污泥處理處置已進(jìn)入政府視野，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，資金不再是最棘手問(wèn)題。技術(shù)路線之爭(zhēng)也趨于塵埃落定，消化、堆肥、干化、焚燒這四大國(guó)際主流的技術(shù)路線在國(guó)內(nèi)都逐步得以應(yīng)用。
現(xiàn)在，專家們頭疼的是，有什么方法能消納每天源源不斷產(chǎn)生的大量污泥。“國(guó)外的鏈條是暢通的，中國(guó)的污泥鏈條總走不通，缺政策。”杭世珺說(shuō)，“光一個(gè)兩毛五的電價(jià)補(bǔ)貼，還是我們費(fèi)勁爭(zhēng)取來(lái)的。”
理論上，污泥可以協(xié)同發(fā)電，但由于熱值過(guò)低，電廠并不歡迎污泥。2005年前后，國(guó)家為鼓勵(lì)廢棄物資源化利用，提出對(duì)廢棄物焚燒發(fā)電提供電價(jià)補(bǔ)貼。杭世珺等人通過(guò)住建部層層上報(bào)，將污泥加入名單中。
“污泥上電廠，這才有了依據(jù)。”國(guó)家這一政策是鼓勵(lì)資源化利用，但杭世珺當(dāng)時(shí)的首要目標(biāo)是給污泥找著出路。“不然污泥就憋在污水處理廠了，沒(méi)人替污泥著急。”
和填埋一樣，污泥焚燒也有自己的問(wèn)題：成本過(guò)高，污染物可能轉(zhuǎn)移到大氣中。
從資源循環(huán)利用的角度出發(fā)，近年來(lái)，業(yè)內(nèi)逐步達(dá)成共識(shí)，鼓勵(lì)污泥回歸土地。可這條路也走得異常吃力。
回歸土地的方式是將無(wú)害化處理后的污泥產(chǎn)物制成栽培基質(zhì)或肥料，進(jìn)行農(nóng)用、綠化或林用，為土壤提供氮磷鉀和有機(jī)質(zhì)。此時(shí)，污泥進(jìn)入了農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部的管轄范疇，而部門(mén)利益沖突成為這條路上的絆腳石。
農(nóng)業(yè)部沒(méi)有明文規(guī)定污泥不能進(jìn)入土地，但只要是污泥生產(chǎn)大規(guī)模流通的商品農(nóng)用肥料，都不登記受理。一位農(nóng)業(yè)部肥料登記評(píng)審專家委員會(huì)成員告訴南方周末記者，委員會(huì)內(nèi)部?jī)膳蓪?duì)污泥制肥的爭(zhēng)論比較大。“委員會(huì)一直在討論這個(gè)問(wèn)題，有時(shí)候差點(diǎn)就要放開(kāi)口子。”
有一次，楊向平和農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)一起座談，希望取得政策支持。農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，我們沒(méi)有明文反對(duì)污泥農(nóng)用，問(wèn)題是農(nóng)業(yè)部不掌握哪股泥合格，哪股泥不合格。“污泥監(jiān)管職責(zé)不在我，出了食品安全問(wèn)題責(zé)任又在我，那我干嘛允許你用？”
“還是部門(mén)保護(hù)。大部分城市污泥的重金屬含量比畜禽糞便還低，為什么不讓登記？畜禽糞便可以登記肥料，因?yàn)樾笄蒺B(yǎng)殖業(yè)也歸農(nóng)業(yè)部管。”肥料行業(yè)一位資深專家義憤填膺。
“污泥直接農(nóng)用的路沒(méi)可能通的，現(xiàn)在我國(guó)這么關(guān)注土壤重金屬污染。”華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授吳啟堂神情落寞，他已經(jīng)放棄打通這條路的努力，轉(zhuǎn)做間接農(nóng)用或林用的研究。
2016年5月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（又稱“土十條”），亦鼓勵(lì)將處理達(dá)標(biāo)后的污泥用于園林綠化。在控制農(nóng)業(yè)污染部分，提及嚴(yán)禁將污泥直接用作肥料。陳同斌參與了“土十條”的制定，他告訴南方周末記者，這一規(guī)定并未對(duì)污泥土地利用提出新要求，也沒(méi)有設(shè)置新門(mén)檻，污泥在處理后能否農(nóng)用仍處于模糊狀態(tài)。
一些城市的綠化造林，已經(jīng)開(kāi)始使用經(jīng)無(wú)害化處理的污泥肥料，湖北襄陽(yáng)等地還利用污泥產(chǎn)出的“生物碳土”，在沙荒地和封場(chǎng)的垃圾填埋場(chǎng)上營(yíng)造出一片片“移動(dòng)森林”。張悅的辦公桌上就擺著一袋污泥制成的園林用肥。他相信，污泥林用的路能走通，并特別稱贊利用污泥產(chǎn)品和容器苗結(jié)合的種樹(shù)方式，還興致頗高地編了一段順口溜：“污泥關(guān)在籠子里，再不利用沒(méi)道理。污泥不下地，部門(mén)無(wú)爭(zhēng)議。種糧靠耕地，育樹(shù)靠污泥。”
問(wèn)題出在公共管理
自信找著出路后，中央開(kāi)始向地方施加壓力。2016年2月，環(huán)保部和住建部聯(lián)合發(fā)文，要求將污泥處理處置納入城鎮(zhèn)污水處理減排統(tǒng)一監(jiān)管，對(duì)各種不規(guī)范處理處置污泥的行為，將扣減該部分污泥對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)污水處理化學(xué)需氧量和氨氮消減量。
不處理好污泥，就扣減排放總量。張悅解釋，這個(gè)政策的目的是和城市政府算賬，將污泥處理納入政績(jī)考核。地方政府有壓力，才會(huì)擔(dān)起主體責(zé)任。
“十二五目標(biāo)沒(méi)完成，我們有責(zé)任的。十三五一定要解決污泥問(wèn)題！”張悅表示。
楊向平分析，污泥問(wèn)題難解決，一個(gè)原因是涉及面廣。“處理設(shè)施建在哪都不受歡迎，即便建了，運(yùn)送污泥沿途也會(huì)產(chǎn)生騷擾。你把污泥處理了，只要資源化變成產(chǎn)品，還得回歸社會(huì)，和各個(gè)部門(mén)打交道，每個(gè)部門(mén)都有利益格局。”另一個(gè)原因是污泥問(wèn)題比較隱性，難引起強(qiáng)烈關(guān)注。
因此，污泥問(wèn)題“到國(guó)家層面排一排，總排不到重要工作上”。
“十一五”時(shí)，楊向平說(shuō)污泥是個(gè)冷點(diǎn)，要爭(zhēng)取把它炒溫。到“十二五”，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指南陸續(xù)出臺(tái)，他感覺(jué)污泥到了溫點(diǎn)，呼吁要給地方政府加壓。“現(xiàn)在壓力也有了，你看污泥多熱。要開(kāi)鍋可能還得等到十四五，政府再給點(diǎn)政策支持。”
并非所有業(yè)內(nèi)專家都這么樂(lè)觀。王洪臣擔(dān)心，政府還沒(méi)有真正為污泥找著出路。“填埋沒(méi)地了，焚燒難以通過(guò)環(huán)評(píng)，農(nóng)業(yè)利用大家擔(dān)心有毒有害物質(zhì)，只有土壤改良和園林綠化，大家意見(jiàn)還較為統(tǒng)一。但是，需要改良的土地遠(yuǎn)離污泥，園林綠化也消納不了多少。美國(guó)全國(guó)污泥只有1%進(jìn)行土壤改良、3%用于園林綠化及林業(yè)利用，都不是主要出路。”
一位污泥行業(yè)專家認(rèn)為，光靠產(chǎn)生污泥的部門(mén)出政策無(wú)濟(jì)于事，解決污泥問(wèn)題，必須高層協(xié)調(diào)所有利益相關(guān)方，通過(guò)妥協(xié)找到最大公約數(shù)。“污泥到底是不是個(gè)事？不是就干脆別理它。要是個(gè)事，怎么會(huì)幾個(gè)部委長(zhǎng)達(dá)八九年意見(jiàn)不一致呢？”
在他看來(lái)，污泥問(wèn)題能否解決，和五年規(guī)劃沒(méi)什么關(guān)系。“說(shuō)一千道一萬(wàn)，污泥問(wèn)題出在公共管理。”
