在PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛中

政府方在什么情況下

可以“合同目的無法實(shí)現(xiàn)”為由

而提前終止項(xiàng)目協(xié)議？

在此情況下

社會(huì)資本方是否只能“坐以待斃”

而自擔(dān)投入資金損失？

本文將從一起B(yǎng)OT合同糾紛案例出發(fā)

管窺司法實(shí)踐中

對(duì)因“不能實(shí)現(xiàn)合同目的”

而解除PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)

以及在該法定解除事由成就時(shí)

如何確定賠償或補(bǔ)償責(zé)任的問題

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一 、裁判要旨

二、案例概覽

1、案涉BOT項(xiàng)目的協(xié)議主體

2、政府方以社會(huì)資本方存在先期違約導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)為由行使法定解除權(quán)而終止案涉協(xié)議

3、政府方與社會(huì)資本方因提前終止及終止賠償涉訴

三、裁判規(guī)則解讀

1、PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的“合同目的無法實(shí)現(xiàn)”如何評(píng)判？

2、政府方因合同目的無法實(shí)現(xiàn)而行使法定解除權(quán)，社會(huì)資本方是否應(yīng)自擔(dān)損失？

四、啟示和建議

一 、裁判要旨

中節(jié)能環(huán)保投資發(fā)展（江西）有限公司與永新縣工業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)合同糾紛案【（2015）吉中民二終字第241號(hào)】

PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議生效后未履行完畢之前，一方當(dāng)事人不履行協(xié)議約定或履行協(xié)議約定不符合協(xié)議要求，雖項(xiàng)目協(xié)議未明確約定該情形下另一方當(dāng)事人有權(quán)解除合同，但，該當(dāng)事人的違約行為已造成合同目的落空的結(jié)果，對(duì)方當(dāng)事人有權(quán)依據(jù)《民法典》第五百六十三條（原《合同法》第九十四條）規(guī)定行使法定解除權(quán)。

在此情況下，政府方依法單方解除PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議且無其他違約情形的，社會(huì)資本方應(yīng)自擔(dān)損失。但因社會(huì)資本方的勞動(dòng)成果還可以再利用，結(jié)合公平原則及節(jié)約資源、減少損失等角度出發(fā)，政府方應(yīng)當(dāng)合理地補(bǔ)償社會(huì)資本方的實(shí)際損失，具體損失金額結(jié)合庭審情況及司法鑒定意見綜合確定。

二、案例概覽

1.案涉BOT項(xiàng)目的協(xié)議主體。

2012年7月30日，就案涉江西永新縣工業(yè)開發(fā)區(qū)污水處理BOT項(xiàng)目，社會(huì)資本方中節(jié)能公司與政府方永新縣管委會(huì)簽訂了《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》等案涉協(xié)議，約定：永新縣管委會(huì)授予中節(jié)能公司在特許經(jīng)營(yíng)期30年內(nèi)獨(dú)家進(jìn)行案涉項(xiàng)目實(shí)施并取得污水處理服務(wù)費(fèi)等權(quán)利；電鍍企業(yè)產(chǎn)生的廢水，由電鍍企業(yè)自行處理達(dá)標(biāo)后直接排放，不納入本項(xiàng)目污水收集管網(wǎng)。

2.政府方以社會(huì)資本方存在先期違約導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)為由行使法定解除權(quán)而終止案涉協(xié)議。

中節(jié)能公司自行委托第三方就案涉項(xiàng)目進(jìn)行了環(huán)評(píng)申報(bào)，后江西省環(huán)境保護(hù)廳出具評(píng)估意見，明確“該污水處理廠……主要收集處理永新縣工業(yè)園區(qū)一期、二期規(guī)劃區(qū)域（除電鍍集控區(qū)及皮革產(chǎn)業(yè)園）工業(yè)廢水和生活廢水”。2013年7月至9月，永新縣管委會(huì)以中節(jié)能公司單方擅自把皮革污水排除在綜合污水廠污水處理范圍之外，導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)為由，三次發(fā)函要求解除案涉協(xié)議。

 3.政府方與社會(huì)資本方因提前終止及終止賠償涉訴。

永新縣管委會(huì)于2013年10月23日向永新縣法院起訴要求解除案涉協(xié)議。中節(jié)能公司認(rèn)為永新縣管委會(huì)解除合同屬單方違約，故反訴要求其賠償因違約行為造成的實(shí)際損失費(fèi)用。

經(jīng)二審法院審理，認(rèn)定永新縣管委會(huì)有權(quán)基于合同目的不能實(shí)現(xiàn)而解除案涉協(xié)議，中節(jié)能公司的損失由其自行承擔(dān)，但鑒于其勞動(dòng)成果還可以再利用情況，認(rèn)定永新縣管委會(huì)應(yīng)當(dāng)合理地補(bǔ)償其實(shí)際損失。

三、裁判規(guī)則解讀

1. PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的“合同目的無法實(shí)現(xiàn)”如何評(píng)判？

（1）本案裁判時(shí)側(cè)重違約結(jié)果的嚴(yán)重性致使合同目的落空。

本案中，法院認(rèn)為，案涉協(xié)議已明確約定只將電鍍污水不納入污水處理廠，但中節(jié)能公司未經(jīng)永新縣管委會(huì)同意，在項(xiàng)目環(huán)評(píng)、報(bào)批階段將皮革產(chǎn)業(yè)園的污水排除，事后也未溝通協(xié)調(diào)，而皮革產(chǎn)業(yè)系永新縣工業(yè)園的支柱產(chǎn)業(yè)，這足以導(dǎo)致永新縣管委會(huì)處理園區(qū)污水的合同目的不能實(shí)現(xiàn)，此系合同不能繼續(xù)履行的根本原因。

就本案而言，法院圍繞政府方是否有權(quán)解除協(xié)議的焦點(diǎn)問題，結(jié)合案涉協(xié)議所明確約定的污水處理范圍、社會(huì)資本方前期工作實(shí)際履約狀況、爭(zhēng)議問題磋商情況以及項(xiàng)目所在地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，認(rèn)定社會(huì)資本方未將皮革污水納入污水處理范圍導(dǎo)致案涉協(xié)議合同無法實(shí)現(xiàn)，即將該行為定性為根本違約，側(cè)重于違約行為的嚴(yán)重性。

（2）類案裁判時(shí)也以違約結(jié)果的嚴(yán)重性足以造成合同目的無法實(shí)現(xiàn)而支持守約方行使法定解除權(quán)。

在福建省高級(jí)人民法院（2017）閩民終1121號(hào)特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛案中，案涉污水處理廠已經(jīng)建成投入運(yùn)營(yíng)，但因特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人自身資金問題未繳納電費(fèi)造成污水處理廠被拉閘停電而停產(chǎn)。法院認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為構(gòu)成違約且導(dǎo)致了污水處理廠正常運(yùn)營(yíng)的合同目的無法實(shí)現(xiàn)，還將嚴(yán)重危害社會(huì)公共利益和公共安全，因此實(shí)施機(jī)構(gòu)依法可以單方解除特許經(jīng)營(yíng)合同。

綜上，法院在認(rèn)定PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議“合同目的無法實(shí)現(xiàn)”時(shí)，判斷的標(biāo)準(zhǔn)是違約結(jié)果的客觀嚴(yán)重性，即是否實(shí)際剝奪了債權(quán)人的履行利益，使得當(dāng)事人訂立合同所追求的履行利益不能實(shí)現(xiàn)[1]。在PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛實(shí)務(wù)中，違約結(jié)果的客觀嚴(yán)重性，將重點(diǎn)考慮：協(xié)議條款約定、違約行為對(duì)合同目的實(shí)現(xiàn)的影響程度、違約后果是否能得到補(bǔ)救以及有無繼續(xù)履行之可能等因素。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步認(rèn)定守約方是否滿足行使法定解除權(quán)的實(shí)質(zhì)性條件。

 2. 政府方因合同目的無法實(shí)現(xiàn)而行使法定解除權(quán)，社會(huì)資本方是否應(yīng)自擔(dān)損失？

（1）本案系民事合同糾紛，法院在裁判時(shí)基于公平原則等角度，由政府方對(duì)社會(huì)資本方的實(shí)際損失給予合理補(bǔ)償，不支持其他賠償請(qǐng)求。

 本案中，法院認(rèn)定中節(jié)能公司根本違約行為導(dǎo)致合同被依法解除，永新縣管委會(huì)亦不存在其他違約行為，因此中節(jié)能公司的損失應(yīng)由其自行承擔(dān)，永新縣管委會(huì)并無賠償損失的法律責(zé)任。對(duì)于中節(jié)能公司主張永新縣管委會(huì)賠償其財(cái)務(wù)利息、補(bǔ)償費(fèi)用的訴訟請(qǐng)求，不予支持。但是，法院認(rèn)為，基于中節(jié)能公司的勞動(dòng)成果還可以再利用及永新縣管委會(huì)明確表示愿意補(bǔ)償其實(shí)際損失，從公平原則及節(jié)約資源、減少損失等角度出發(fā)，永新縣管委會(huì)應(yīng)合理地補(bǔ)償中節(jié)能公司的實(shí)際損失。就“實(shí)際損失”的具體范圍，由法院根據(jù)司法鑒定意見和當(dāng)事人舉證質(zhì)證情況予以認(rèn)定。

 此外，法院還指出，永新縣管委會(huì)補(bǔ)償該等損失后，中節(jié)能公司有義務(wù)將已支付對(duì)價(jià)的勞動(dòng)成果及相關(guān)原始資料全部移交給永新縣管委會(huì)。

 上述案件審理時(shí)，法院將特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛認(rèn)定為民事合同糾紛，且基于社會(huì)資本方根本違約而相應(yīng)適用民事法律規(guī)定，對(duì)其投入項(xiàng)目實(shí)際損失給予合理補(bǔ)償。

 （2）類案行政合同糾紛中，因社會(huì)資本方嚴(yán)重違約導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)的，政府方按其實(shí)際損失給予相應(yīng)補(bǔ)償。

在最高人民法院（2020）最高法行申3732號(hào)特許經(jīng)營(yíng)行政合同糾紛案中，因特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人未能按照協(xié)議約定提交正式圖紙和施工進(jìn)度計(jì)劃的義務(wù)，為此影響了垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)，導(dǎo)致未能實(shí)現(xiàn)雙方簽訂協(xié)議的目的。據(jù)此，法院認(rèn)定政府方單方解除案涉特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為合法行政行為。

 在此基礎(chǔ)上，法院基于《行政許可法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，認(rèn)為該案不存在賠償問題，僅按照實(shí)際投入的損失確定補(bǔ)償數(shù)額，支持了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人前期已實(shí)際支出的平整土地、開工儀式、初步設(shè)計(jì)評(píng)審會(huì)、初步設(shè)計(jì)費(fèi)用等。

 綜上，政府方因PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議“合同目的無法實(shí)現(xiàn)”而行使法定解除權(quán)、且不存在其他違約行為的情況下，不論是基于民事合同法律關(guān)系還是行政合同法律關(guān)系，均有可能被判定對(duì)社會(huì)資本方已經(jīng)實(shí)際投入的損失承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

[1] 見最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組 主編《民法典合同編理解與適用（一）》，第639頁(yè)，人民法院出版社。

四、啟示和建議

1. 對(duì)社會(huì)資本方而言

面對(duì)政府方提出提前解除PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的情況，需結(jié)合合同約定及法律規(guī)定判斷：首先，政府方提出解除合同所依據(jù)的事實(shí)情況是否翔實(shí)、足以支撐其主張，以及梳理政府方可能存在的違約行為；其次，若存在相關(guān)事實(shí)，則需進(jìn)一步判斷其解除合同的行為是否符合法定或約定的程序；再次，應(yīng)及時(shí)向政府方提出明確的解除異議，提出進(jìn)一步磋商恢復(fù)履約等合理訴求；最后，如經(jīng)協(xié)商無法解決，應(yīng)當(dāng)盡快通過訴訟或仲裁方式確認(rèn)政府方解除行為無效。

 此外，社會(huì)資本方在承接PPP/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目協(xié)議中明確約定提前終止程序及提前終止時(shí)合理的終止補(bǔ)償費(fèi)用的計(jì)算公式；在項(xiàng)目履約階段，應(yīng)對(duì)自身為本項(xiàng)目所發(fā)生的各項(xiàng)成本、費(fèi)用均保有明晰的書面記錄，包括合同、支付憑證及相關(guān)財(cái)務(wù)賬冊(cè)的記載等。同時(shí)，結(jié)合協(xié)議約定，在政府方未支付終止補(bǔ)償費(fèi)用情況下，暫停移交項(xiàng)目設(shè)施和相關(guān)成果文件、資料。

 2. 對(duì)政府方而言

在PPP/特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采購(gòu)階段，應(yīng)委托專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)等機(jī)構(gòu)全面把控項(xiàng)目協(xié)議條款，重點(diǎn)明確政企雙方履約責(zé)任邊界條款、政府方單方解除合同情形、提前終止程序及提前終止時(shí)合理的終止補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算公式等條款，盡量通過合同約定的形式固定政府方的單方解除權(quán)利。

 當(dāng)然，若出現(xiàn)社會(huì)資本方嚴(yán)重違約行為且無糾正履約可能，導(dǎo)致項(xiàng)目合同目的無法實(shí)現(xiàn)的，政府方應(yīng)當(dāng)“當(dāng)斷則斷”在法定期限內(nèi)行使法定解除權(quán)，以避免逾期失權(quán)及項(xiàng)目損失進(jìn)一步擴(kuò)大。