日前，通車30年的廣州北環(huán)高速公路到期后停止收費(fèi)。當(dāng)初，該高速引入港資企業(yè)來參與建設(shè)運(yùn)營，屬于政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)中的特許經(jīng)營。日常生活中，類似的收費(fèi)公路、地鐵(如北京地鐵四號(hào)線)、供水供熱、污水處理等都可以看到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的例子。多年來，該模式在一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用。

今年3月23日零時(shí)開始，北環(huán)高速施行零費(fèi)率。至此，廣州環(huán)城高速全線免費(fèi)通行。

與此同時(shí)，該領(lǐng)域也出現(xiàn)很多新情況新問題。對(duì)標(biāo)PPP新機(jī)制改革要求，近日，國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，以進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營活動(dòng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益，激發(fā)民間投資活力。

值得注意的是，為解決民營企業(yè)入場難等問題，管理新規(guī)要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，鼓勵(lì)民營企業(yè)通過直接投資、獨(dú)資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項(xiàng)目。

如何理解此次管理新規(guī)發(fā)布的意義?它將如何解決特許經(jīng)營領(lǐng)域突出問題?南都記者采訪多位專家對(duì)此進(jìn)行解讀。

近日，國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目

政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施

此次新發(fā)布的管理辦法是對(duì)2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的首次修訂，修訂后的新辦法將于2024年5月1日起施行。

為什么要修訂?這與近年來特許經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)生新情況新問題以及國家推動(dòng)PPP新機(jī)制改革有關(guān)。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，政府和社會(huì)資本合作(PPP)主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(Concession)、基于公共部門(政府)付費(fèi)的私人融資計(jì)劃(PFI)兩種模式。

“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營作為投融資領(lǐng)域重要的改革舉措和制度創(chuàng)新，我國自上世紀(jì)80年代即開展有關(guān)實(shí)踐，并在交通、市政、能源等領(lǐng)域有大量成功案例。”國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人介紹，它是指政府采用公開競爭方式依法選擇社會(huì)資本方，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳有紅表示，2014年之前，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行的市場化改革實(shí)踐，更多借鑒了國際上的特許經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，特別是2003年在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營改革。其主要特征是特許經(jīng)營者擁有排他性權(quán)利、承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)、收益主要來自使用者付費(fèi)。

“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以PFI模式為主的方向，項(xiàng)目收益來源高度依賴于政府付費(fèi)。”吳有紅指出，在過去近10年間，特許經(jīng)營模式被虛化弱化，社會(huì)資本主動(dòng)創(chuàng)新、降本增效的動(dòng)力不足，重建設(shè)輕運(yùn)營的現(xiàn)象突出。

相關(guān)問題引起重視。去年11月，為解決PPP領(lǐng)域存在的突出問題，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確提出“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施”，并要求及時(shí)修訂完善特許經(jīng)營相關(guān)制度文件。

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人表示，修訂后的《管理辦法》完善了特許經(jīng)營實(shí)施方式有關(guān)規(guī)定。明確特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，并進(jìn)一步明確使用者付費(fèi)包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費(fèi)，以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代為向用戶收費(fèi)。對(duì)特許經(jīng)營實(shí)施方式進(jìn)行列舉，包含“新建/改擴(kuò)建—運(yùn)營—移交(BOT)”“新建/改擴(kuò)建—擁有并運(yùn)營—移交(BOOT)”“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)”等實(shí)施方式，并規(guī)定禁止通過建設(shè)-移交(BT)方式逃避運(yùn)營義務(wù)或墊資施工。

吳有紅認(rèn)為，作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營制度文件，此次管理新規(guī)對(duì)標(biāo)PPP新機(jī)制要求做了全面修訂，明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的PPP模式，進(jìn)一步優(yōu)化了特許經(jīng)營全周期管理流程，在特許經(jīng)營協(xié)議訂立、特許經(jīng)營協(xié)議履行、特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止、監(jiān)督管理和公共利益保障、爭議解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了新的基本規(guī)范。“可以預(yù)期，修訂后的《管理辦法》，將推動(dòng)特許經(jīng)營模式全面回歸，為確保PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行奠定制度基礎(chǔ)，對(duì)規(guī)范實(shí)施PPP新機(jī)制、強(qiáng)化新政策執(zhí)行效力意義重大。”

哪些屬于新規(guī)的特許經(jīng)營?

公益屬性，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象

對(duì)于使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，除了身邊的收費(fèi)高速公路、地鐵外，還有哪些項(xiàng)目?此次修訂的管理辦法第二條明確，交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等適用基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動(dòng)。

前兩年出現(xiàn)過一些特許經(jīng)營項(xiàng)目被叫停的情況。那么特許經(jīng)營的本質(zhì)是什么?它適用于哪些項(xiàng)目?

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人指出，管理新規(guī)第三條、第四條對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營外延內(nèi)涵進(jìn)行了更為明確細(xì)致的規(guī)定。其中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的經(jīng)營者排他性權(quán)利、項(xiàng)目產(chǎn)出的公益屬性。

第四條提到的“政府就項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營與社會(huì)資本開展合作，不新設(shè)行政許可”，明確規(guī)定，禁止無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項(xiàng)以及通過前述擅自增設(shè)的行政許可事項(xiàng)向特許經(jīng)營者收費(fèi)，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本。

這也是此次管理新規(guī)著力解決的項(xiàng)目不規(guī)范問題。它進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營項(xiàng)目范圍，商業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目和不涉及產(chǎn)權(quán)移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，禁止地方政府借特許經(jīng)營名義新設(shè)行政許可并收費(fèi)，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象，回歸特許經(jīng)營項(xiàng)目公益屬性。
 

管理新規(guī)還規(guī)定了特許經(jīng)營的可行性論證的辦法，第十三條指出，實(shí)施機(jī)構(gòu)可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性論證，完善特許經(jīng)營方案。第十四條對(duì)可行性論證有比較充分的解釋。

如何解決民企入場難?

公開招標(biāo)，將特許經(jīng)營最長期限延長到40年

值得注意的是，此次管理新規(guī)對(duì)標(biāo)PPP新機(jī)制，著力解決特許經(jīng)營領(lǐng)域近年來暴露出的民間投資被“擠出”、價(jià)格調(diào)整機(jī)制難以實(shí)施、政府履約監(jiān)管不足等問題。

針對(duì)民企入場難，管理新規(guī)將促進(jìn)民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。專設(shè)鼓勵(lì)民營企業(yè)參與特許經(jīng)營條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對(duì)民營企業(yè)支持力度。

管理新規(guī)還將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，鼓勵(lì)民營企業(yè)通過直接投資、獨(dú)資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項(xiàng)目。

“特許經(jīng)營放開準(zhǔn)入、公開招標(biāo)、避免擠出民間資本，這些針對(duì)性的措施，都是希望有經(jīng)驗(yàn)有實(shí)力的民營企業(yè)能多參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營。”天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院副院長、教授李偉對(duì)南都記者表示，延長特許經(jīng)營期限至40年(此前是30年)，這也是為了吸引社會(huì)資本進(jìn)入，經(jīng)營周期越長，社會(huì)資本收益預(yù)期越穩(wěn)越多。

李偉認(rèn)為，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，地方PPP入庫項(xiàng)目叫停近一年后重新啟動(dòng)，其釋放的信號(hào)很明顯：民營企業(yè)的活力和創(chuàng)新力得到重視，其自身也有投資意愿和投資能力，新型基礎(chǔ)設(shè)施納入PPP模式，緩解財(cái)政短期支出壓力的同時(shí)也為社會(huì)資本找到很好的投資渠道。這也是深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展壯大，在市場準(zhǔn)入、要素獲取、公平執(zhí)法、權(quán)益保護(hù)等方面落實(shí)的一批舉措之一。

這個(gè)改革背后有著現(xiàn)實(shí)的考慮。吳有紅談及，上一輪PPP推進(jìn)中，國有企業(yè)尤其是施工類央企憑借施工資質(zhì)和業(yè)績、融資等優(yōu)勢(shì)獲得更多的競爭機(jī)會(huì)，而民營企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降。修訂后的管理辦法將PPP新機(jī)制“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”的政策要求落到實(shí)處。此外，還細(xì)化了相應(yīng)的法律責(zé)任條款，規(guī)定“在特許經(jīng)營者選擇程序中設(shè)置不合理?xiàng)l件限制或排斥競爭，對(duì)不同所有制經(jīng)營主體實(shí)行歧視待遇的”，公職人員將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

如何保障民企收益?

配套融資支持舉措，“按效收費(fèi)”調(diào)整價(jià)格

投資規(guī)模大、回報(bào)周期長、收益微利的公益性項(xiàng)目，民企為何參與其中?如果因?yàn)橥浀纫蛩厥找娌贿_(dá)預(yù)期，這方面怎么規(guī)定?

對(duì)此，李偉認(rèn)為，管理新規(guī)一方面著力解決民企入場難的問題，另一方面提出，國家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。特許經(jīng)營項(xiàng)目可以依法合規(guī)利用預(yù)期收益質(zhì)押貸款，將項(xiàng)目相關(guān)收益作為還款來源。鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等多種方式為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供多元化資金支持。當(dāng)然，特許經(jīng)營項(xiàng)目融資不得承諾以各類財(cái)政資金擔(dān)�；蛘咦鳛檫€款來源，防止新增地方政府隱性債務(wù)。此外，積極支持符合條件的特許經(jīng)營項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)。

“融資配套制度始終是特許經(jīng)營的關(guān)鍵支持手段，修訂版中為多年來特許經(jīng)營所推進(jìn)的金融創(chuàng)新做了確認(rèn)。”E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，上述措施中，將探索預(yù)期收益的質(zhì)押貸款變成了支持，并鼓勵(lì)支持符合條件的REITs，鼓勵(lì)險(xiǎn)資進(jìn)入，新的金融探索還在繼續(xù)深化中。這些手段都很精準(zhǔn)的適配特許經(jīng)營，并且總體避免了前述的隱債風(fēng)險(xiǎn)。

“在特許經(jīng)營模式下，民企是能獲得一定盈利空間的。”李偉舉例說，除了用戶收費(fèi)外，建筑類民企參與地鐵特許經(jīng)營，可獲得周邊土地增值收益;收費(fèi)公路和橋梁，民企參與廣告投放等商業(yè)化運(yùn)作平臺(tái)，也可形成項(xiàng)目補(bǔ)充收入等。此外，民企進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域，也能體現(xiàn)企業(yè)家的社會(huì)責(zé)任，有助于提升企業(yè)形象等。

至于收益達(dá)不到預(yù)期的問題，李偉指出，管理新規(guī)提出了績效評(píng)價(jià)，建立根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。“‘按效付費(fèi)’原則這次也體現(xiàn)出來了，這一點(diǎn)很重要。進(jìn)入運(yùn)營階段經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有沒有達(dá)到之前的預(yù)期，得靠績效評(píng)價(jià)結(jié)果說話，再根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果決定政府是否補(bǔ)償或者怎么補(bǔ)償。”李偉說，不使用財(cái)政資金直接補(bǔ)償企業(yè)，可在合同里說明延長收費(fèi)期限、提價(jià)聽證等支持方式，也可以在合同里預(yù)先設(shè)計(jì)觸發(fā)再談判的條款。

管理新規(guī)進(jìn)一步完善價(jià)格和收費(fèi)的調(diào)整機(jī)制，明確價(jià)格調(diào)整與績效評(píng)價(jià)掛鉤，并規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)開展價(jià)格調(diào)整義務(wù)。吳有紅指出，“特許經(jīng)營項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制基于使用者付費(fèi)，價(jià)格機(jī)制是核心變量，收費(fèi)渠道和方式是否明確、能否實(shí)質(zhì)落地非常影響社會(huì)資本投資信心。”薛濤認(rèn)為，落實(shí)公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的價(jià)格體系，是未來的重要趨勢(shì)，也是最終緩解地方政府收支矛盾，和保證特許經(jīng)營運(yùn)營健康發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。

此外，管理新規(guī)著力解決政府履約誠信低的問題。完善支付管理制度，明確政府統(tǒng)一代收用戶付費(fèi)項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)�？顚Ｓ茫ㄆ谙蛱卦S經(jīng)營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應(yīng)當(dāng)將有關(guān)項(xiàng)目信息、履約情況向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。