深化EOD模式應(yīng)用全景解讀|清華大學(xué)投融資政策研究中心金士耀、王盈盈：應(yīng)用EOD模式的公共治理價(jià)值
習(xí)近平總書記指出，要正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子。生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式通過生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升發(fā)展品質(zhì)，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的增值溢價(jià)，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保投融資、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、支撐深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)的重要探索。
2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的謀篇布局之年，在國家持續(xù)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，EOD模式作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的有效路徑，其重要性日益凸顯。
面對新形勢新任務(wù)，本刊在生態(tài)環(huán)境部科技與財(cái)務(wù)司的指導(dǎo)下，聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心，圍繞EOD模式創(chuàng)新整體思路、理論基礎(chǔ)、實(shí)施機(jī)制、金融支持、地方特色實(shí)踐等熱點(diǎn)議題，邀請中國工程院院士王金南，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授李宏偉以及清華大學(xué)、浙江大學(xué)、中國人民銀行金融研究所、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司、中國環(huán)境科學(xué)研究院、中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、E20研究院等單位研究EOD模式創(chuàng)新的專家學(xué)者、研究人員等撰文，策劃推出主題為“創(chuàng)新EOD模式 助力美麗中國建設(shè)”的�？盗形恼�，全景式解讀EOD模式創(chuàng)新與應(yīng)用，以饗讀者。
雜志展示
【摘要】：生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展理念的重要途徑。本文基于公共治理理論，聚焦我國現(xiàn)有EOD試點(diǎn)項(xiàng)目及《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》等政策文件，從理論層面探討EOD模式在現(xiàn)代化國家公共治理中的應(yīng)用價(jià)值。本文分析了政府部門、企業(yè)和社會力量在EOD模式的公共投資及資產(chǎn)管理中所分別扮演的引導(dǎo)、決定與補(bǔ)充角色，審視了環(huán)境規(guī)制政策下政府引導(dǎo)與市場化機(jī)制的協(xié)同作用，構(gòu)建了EOD模式的投融資結(jié)構(gòu)框架，并從可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)論述其積極意義。最后，提出相關(guān)政策建議，以進(jìn)一步促進(jìn)EOD模式的有效應(yīng)用。
【關(guān)鍵詞】EOD；公共治理；公共投融資；資產(chǎn)管理；可持續(xù)發(fā)展
引言
“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉”[1]。作為具有公共產(chǎn)品屬性的生態(tài)環(huán)境，其非排他性和非競爭性的特點(diǎn)決定了市場機(jī)制難以有效配置資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理通常依賴政府主導(dǎo)和財(cái)政投入。然而，政府資源有限，單一的財(cái)政投入難以滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長期需求。因此，探索兼顧效率與可持續(xù)性的市場化路徑，推動(dòng)多元主體參與生態(tài)治理，成為解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金短缺和提高治理效果的關(guān)鍵。
為妥善應(yīng)對生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的投融資需求，吸引更多主體和資金參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，我國政府積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的投融資體制機(jī)制創(chuàng)新。在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金短缺的雙重挑戰(zhàn)下，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開（Eco-environment Oriented Development, EOD）模式應(yīng)運(yùn)而生。其顯著特征是從政策實(shí)施之初就將項(xiàng)目管理中的投資與融資視為一體兩面 , 進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理 , 這是釋放其公共治理價(jià)值的關(guān)鍵前提。
2018年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布文件首次明確提出發(fā)展EOD模式。2020年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，啟動(dòng)首批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目工作。首批36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目名單于2021年公布，標(biāo)志著EOD模式正式進(jìn)入實(shí)施階段。2022年，58個(gè)第二批試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)一步推進(jìn)。2023年，為穩(wěn)妥推進(jìn)并規(guī)范EOD模式創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱《實(shí)施導(dǎo)則》），首次建立了EOD項(xiàng)目的實(shí)施指引，顯著提升了EOD模式的可操作性，標(biāo)志著EOD模式進(jìn)入新的發(fā)展階段。
EOD模式的可持續(xù)投資屬性是實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”的中國式現(xiàn)代化的重要路徑，其旨在將生態(tài)環(huán)境修復(fù)與治理的職責(zé)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)運(yùn)營一體化交由單一企業(yè)主體，利用生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游康養(yǎng)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增值收益補(bǔ)充生態(tài)治理的資金需求[2]。然而，由于我國EOD模式仍處于探索階段，理論發(fā)展滯后于實(shí)踐，地方實(shí)踐中存在部分實(shí)施主體對EOD模式本質(zhì)內(nèi)涵認(rèn)識不足的問題，從而影響了項(xiàng)目進(jìn)展[3]。鑒于此，本文從公共治理的視角出發(fā)，探討EOD模式的創(chuàng)新價(jià)值及其在公共服務(wù)供給中的內(nèi)涵。
EOD模式相關(guān)研究
緣起于國內(nèi)外對生態(tài)保護(hù)機(jī)理的理論研究，EOD模式應(yīng)運(yùn)而生，其最早可以追溯至20世紀(jì)初，帕克等首次將生態(tài)原則應(yīng)用于城市研究，提出城市是融合了經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)的整體形態(tài)，因而催生了生態(tài)城市的概念[4]。1999年，Honachefsky在研究中指出，城市發(fā)展常忽視土地的潛在生態(tài)價(jià)值，因盲目擴(kuò)張導(dǎo)致生態(tài)透支問題。他提倡將區(qū)域生態(tài)價(jià)值納入土地開發(fā)政策，推動(dòng)“生態(tài)優(yōu)化”理念，使城市從單一的“環(huán)境保護(hù)”轉(zhuǎn)向“生態(tài)導(dǎo)向”，以促進(jìn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展[5]。學(xué)者們也從城市規(guī)劃、生態(tài)管理、城市可持續(xù)治理等方面論證了生態(tài)導(dǎo)向的重要性。Angela Heymans等通過系統(tǒng)回顧57篇代表性論文，識別出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、社會生態(tài)系統(tǒng)、恢復(fù)力、生物多樣性、景觀、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、融合及整體7個(gè)關(guān)鍵概念和主題，強(qiáng)調(diào)了生態(tài)導(dǎo)向在城市規(guī)劃中的重要性并探討了相關(guān)理論和實(shí)踐方法[6]。Chao Wang等通過比較分析不同國家的城市生態(tài)管理模型，提出了一個(gè)包含城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、組織模式、環(huán)境保護(hù)和制度體系5個(gè)視角的綜合管理框架，為城市生態(tài)管理的精細(xì)化提供了科學(xué)依據(jù)[7]。Krueger等探討了在城市社會—生態(tài)—技術(shù)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)轉(zhuǎn)變的治理方法，強(qiáng)調(diào)了提高城市韌性和可持續(xù)性以應(yīng)對氣候變化的重要性，并提出了關(guān)注資源管理、社會過程及治理和權(quán)力關(guān)系的方法[8]。
我國學(xué)者專門圍繞EOD模式的投融資實(shí)踐展開了探索。賈康等將2018年生態(tài)環(huán)境部首次提出EOD模式視為該模式在我國發(fā)展的起點(diǎn)，將其發(fā)展分為政策引導(dǎo)、試點(diǎn)摸索和入庫支持三個(gè)階段，并詳細(xì)比較了EOD模式中的融資模式[9]。魏方莉通過梳理政策文本，將我國EOD模式的發(fā)展劃分為萌芽（2016—2018年）、發(fā)展（2019—2020年）和推進(jìn)（2021 年至今）三個(gè)階段[3]。石敏俊等從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)理論、亨利喬治定理和公共選擇理論等角度分析EOD模式的理論基礎(chǔ)，指出其具有項(xiàng)目制、企業(yè)主體、增肥哺瘦、生態(tài)反哺等特征[10]。賈穎娜等認(rèn)為當(dāng)前EOD模式在實(shí)踐中存在應(yīng)用領(lǐng)域較為單一、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)周期長、一體化實(shí)施落地難、資金收益可持續(xù)不足等問題，需要進(jìn)一步篩選合適的實(shí)踐領(lǐng)域、鞏固生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)、探索多元主體參與的投融資模式及推動(dòng)多樣化產(chǎn)業(yè)發(fā)展[11]。李高等應(yīng)用SWOT分析比較了PPP、工程總承包和EOD模式在礦山生態(tài)修復(fù)模式的應(yīng)用[12]。蘇艷蓉等基于湖南省EOD試點(diǎn)項(xiàng)目，總結(jié)了以政府為引領(lǐng)、一體化推進(jìn)、市場化運(yùn)作、多元化投資、本地化制宜、個(gè)性化發(fā)展為主要內(nèi)容的試點(diǎn)項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)[13]。也有學(xué)者從投融資角度對EOD模式進(jìn)行了分析。王盈盈等分析了EOD模式在促進(jìn)項(xiàng)目提升自身盈利能力、減少對政府財(cái)政依賴方面的作用，以及PPP＋EOD模式的提出背景、實(shí)施方式、主要類型和內(nèi)在邏輯，并從制度協(xié)同、能力提升、市場培育、金融支持4方面提出了模式推廣建議[14]。
綜上，現(xiàn)有研究從生態(tài)保護(hù)機(jī)理、EOD模式的投融資實(shí)踐等方面分析了應(yīng)用EOD模式創(chuàng)新的優(yōu)勢和遇到的挑戰(zhàn)，并提出了具有啟發(fā)性的政策建議。然而，EOD作為基于生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的創(chuàng)新模式，還需要從公共治理的角度探尋理論支撐框架。
公共治理視角下的EOD模式理論內(nèi)涵
自20世紀(jì)90年代以來，公共治理和公共價(jià)值逐漸成為現(xiàn)代公共管理的核心理論基礎(chǔ)。公共治理被認(rèn)為是超越傳統(tǒng)科層制模式的治理方式，旨在通過政府、市場和社會的共同作用，增進(jìn)公共服務(wù)的供給和質(zhì)量。羅茲首次系統(tǒng)提出“治理網(wǎng)絡(luò)”概念，認(rèn)為政府與非政府主體之間的合作是現(xiàn)代治理的關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)多方協(xié)作、權(quán)力分散及治理過程的靈活性[15]。在此基礎(chǔ)上，Denhardt等提出“新公共服務(wù)”理論，強(qiáng)調(diào)政府角色的轉(zhuǎn)換和公民參與的重要性，呼吁構(gòu)建以公共利益為導(dǎo)向的治理模式[16]。
在公共價(jià)值領(lǐng)域，Moore在《公共管理中的公共價(jià)值》一書中提出了公共部門的管理者應(yīng)像私人部門的管理者一樣，通過創(chuàng)新和服務(wù)實(shí)現(xiàn)“公共價(jià)值”。Moore認(rèn)為，公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要政府與社會廣泛合作，以提升公眾福祉，并提出了授權(quán)性環(huán)境、運(yùn)營能力、公共價(jià)值生成等關(guān)鍵要素[17]。公共治理框架的核心在于政府、市場與社會的協(xié)作關(guān)系，而公共價(jià)值的核心則是通過公共服務(wù)供給來實(shí)現(xiàn)公民需求和社會利益的最大化。
基于以上理論框架，EOD模式不僅是一種生態(tài)環(huán)境治理模式，更是一種公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑。其通過多主體協(xié)作、市場化手段和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一，將生態(tài)治理的外部性內(nèi)化，從而滿足公眾的生態(tài)需求，增進(jìn)環(huán)境福祉。其實(shí)施對象是公益性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境治理和收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理外部經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)部化為目標(biāo)。EOD模式的核心參與主體包括政府、企業(yè)和社會各界力量，通過市場化手段運(yùn)作，促進(jìn)政府引導(dǎo)與市場的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品屬性的供給優(yōu)化和公共價(jià)值的增進(jìn)。
在公共治理理論下，EOD模式中政府、市場和社會的角色定位尤為關(guān)鍵。政府承擔(dān)的是戰(zhàn)略性組織和政策支持的職能，主要包括項(xiàng)目的立項(xiàng)和制度性安排，推動(dòng)形成良好的公共價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制；企業(yè)作為項(xiàng)目的實(shí)施者，在自負(fù)盈虧的原則下運(yùn)營項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)市場資源的靈活配置；社會力量則作為監(jiān)督與支持者，有助于提升項(xiàng)目的公眾參與度與透明度。在EOD模式中，社會力量雖然沒有具體的執(zhí)行職能，但其在公眾監(jiān)督、社會支持和信息透明度方面的作用不可忽視，具體包括專家學(xué)者、社會組織及公眾。社會力量通過組織公眾參與，提升項(xiàng)目的社會接受度和合法性，特別是在生態(tài)治理與社區(qū)福祉結(jié)合的場景下，社會力量的作用更為重要。通過信息公開與公眾監(jiān)督，EOD項(xiàng)目的執(zhí)行將更加透明，專家學(xué)者還為政府和市場提供專業(yè)化視角，有助于優(yōu)化資源配置并推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的完善。
《實(shí)施導(dǎo)則》明確了EOD模式下各主體的角色：政府在制度設(shè)計(jì)上提供保障，企業(yè)負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目實(shí)施，社會力量則在監(jiān)督和反饋中發(fā)揮作用，構(gòu)建了一個(gè)多元協(xié)同的公共治理框架。這一框架為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供了制度和實(shí)踐上的保障，不僅促進(jìn)了多主體之間的合作與協(xié)調(diào)，還為實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化奠定了基礎(chǔ)。通過這種多層次的合作機(jī)制，EOD模式在生態(tài)治理和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得以發(fā)揮更重要的作用。
EOD模式的公共價(jià)值創(chuàng)造理論機(jī)制和實(shí)現(xiàn)框架
結(jié)合EOD模式的公共產(chǎn)品屬性特點(diǎn)，可從公共產(chǎn)品的“提供與生產(chǎn)分離”原則、市場化供給機(jī)制和多元化主體協(xié)作等方面，進(jìn)一步分析EOD模式在公共服務(wù)供給中的應(yīng)用與優(yōu)勢。
公共產(chǎn)品的“提供與生產(chǎn)分離”原則
EOD模式將生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，凸顯了“提供與生產(chǎn)分離”原則的優(yōu)勢。在公共服務(wù)理論框架下，“提供與生產(chǎn)分離”原則指出，政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品的職能，但不必直接參與生產(chǎn)。EOD模式沿用這一理念，政府主導(dǎo)項(xiàng)目的整體方向和戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)將生產(chǎn)職能交由具備產(chǎn)業(yè)化能力的社會或企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的專業(yè)化與高效化。通過這種方式，EOD模式不僅實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品（如生態(tài)環(huán)境治理）的市場化供給，還提高了公共資源的使用效率。
引入市場化機(jī)制，提升公共服務(wù)供給的效率與靈活性
EOD模式符合新公共管理和公共選擇理論的主張，通過市場化機(jī)制提高服務(wù)供給的靈活性和效率。在EOD模式中，生態(tài)治理及產(chǎn)業(yè)開發(fā)的各環(huán)節(jié)都以市場化為導(dǎo)向，這一特性使得EOD項(xiàng)目能夠調(diào)動(dòng)更多資本參與生態(tài)治理和資源優(yōu)化利用。具體而言，EOD模式允許政府通過市場選擇具有競爭力的非政府主體來參與生產(chǎn)過程，并視需求提供政策支持或資金補(bǔ)貼，這種市場化機(jī)制不僅保證了公共服務(wù)供給的成本效益，還可依據(jù)實(shí)際需求調(diào)整供給規(guī)模，從而使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)更加高效、靈活。
多元化供給主體及靈活供給方式的制度安排
服務(wù)提供機(jī)制理論指出，公共服務(wù)的安排者與生產(chǎn)者可以分屬不同的主體。EOD模式則將這一理論應(yīng)用于公共服務(wù)供給的制度設(shè)計(jì)中，創(chuàng)新性地設(shè)立了政府、市場和社會力量多方協(xié)同的結(jié)構(gòu)。在EOD模式的實(shí)施中，政府將生態(tài)治理項(xiàng)目交由市場化的實(shí)施主體進(jìn)行投資建設(shè)與運(yùn)維經(jīng)營，并根據(jù)項(xiàng)目特性給予政策引導(dǎo)和市場化激勵(lì)。通常實(shí)施主體為多個(gè)各具優(yōu)勢的企業(yè)所組成的聯(lián)合體，這一多元化的供給模式將公共產(chǎn)品的多樣化需求與市場化供給形式緊密結(jié)合，確保項(xiàng)目供給與需求匹配，為公共服務(wù)的可持續(xù)供給提供了更為完善的制度保障。
公共服務(wù)市場化與市場化機(jī)制的協(xié)同作用
EOD模式將公共服務(wù)市場化和公共服務(wù)的市場化機(jī)制有機(jī)結(jié)合。公共服務(wù)市場化本質(zhì)上是多元主體之間的市場化交易，允許不同利益主體參與生態(tài)治理及相關(guān)服務(wù)供給；而市場化機(jī)制則是通過市場手段確定合適的生產(chǎn)者。在EOD模式下，市場化機(jī)制的引入實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者和生產(chǎn)者的角色分離，政府負(fù)責(zé)選擇和監(jiān)督生產(chǎn)主體，從而擴(kuò)大生產(chǎn)者的收益空間。這樣不僅保障了公共服務(wù)的有效供給，還通過市場定價(jià)機(jī)制優(yōu)化了供給與需求關(guān)系，提升了公共產(chǎn)品定價(jià)靈活性。
提升公共服務(wù)的公平性與可及性
EOD模式在生態(tài)治理項(xiàng)目中有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性與可持續(xù)性。在項(xiàng)目實(shí)施中，政府通過合理的市場化激勵(lì)措施，確保項(xiàng)目所產(chǎn)生的公共服務(wù)和生態(tài)效益能夠惠及更廣泛的社會群體。例如，對于生態(tài)治理產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)收益，EOD模式鼓勵(lì)其反哺生態(tài)治理資金投入，最終形成一種正向循環(huán)，這不僅能進(jìn)一步保障公共服務(wù)的公平性和可及性，也可推動(dòng)環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。
綜上，從理論機(jī)制來說，EOD模式的公共產(chǎn)品屬性在項(xiàng)目中得到了充分體現(xiàn)，其通過“提供與生產(chǎn)分離”實(shí)現(xiàn)專業(yè)化供給，通過市場化機(jī)制實(shí)現(xiàn)成本與效率的平衡，通過多元化的供給主體和制度安排優(yōu)化了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式。該模式既順應(yīng)了公共管理中的現(xiàn)代市場化趨勢，也實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給的可持續(xù)性，具有顯著的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。
從實(shí)現(xiàn)框架來看，《實(shí)施導(dǎo)則》在“主體確定”章節(jié)中明確要求，EOD項(xiàng)目的實(shí)施主體應(yīng)通過競爭性方式選定，鼓勵(lì)民間資本參與，以提升項(xiàng)目效率和效果。大部分試點(diǎn)項(xiàng)目選擇了具備競爭力的企業(yè)來開發(fā)和運(yùn)營，以確保經(jīng)濟(jì)可行性并促進(jìn)創(chuàng)新與資源的高效配置�！秾�(shí)施導(dǎo)則》在“評估監(jiān)督”中要求，政府在項(xiàng)目運(yùn)營第二年開展后評價(jià)，以評估項(xiàng)目的目標(biāo)達(dá)成、效益和經(jīng)驗(yàn)。這一設(shè)計(jì)強(qiáng)化了EOD模式的公共服務(wù)市場化機(jī)制，政府不僅負(fù)責(zé)組織和管理，還在評估監(jiān)督中發(fā)揮關(guān)鍵作用，確保項(xiàng)目質(zhì)量和可持續(xù)性。通過競爭引入企業(yè)主體并賦予其生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任這EOD模式實(shí)現(xiàn)了市場資金與技術(shù)支持的結(jié)合，激發(fā)企業(yè)在生態(tài)治理中的積極性。政府則通過后評價(jià)機(jī)制不斷優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。同時(shí)，《實(shí)施導(dǎo)則》明確要求，項(xiàng)目須實(shí)現(xiàn)資金自平衡，且項(xiàng)目資金不得包含政府財(cái)政投入，保障EOD項(xiàng)目完全由企業(yè)承擔(dān)開發(fā)和運(yùn)營成本，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)協(xié)同。EOD項(xiàng)目引入公共服務(wù)市場化機(jī)制框架見圖1。
' fill='%23FFFFFF'%3E%3Crect x='249' y='126' width='1' height='1'%3E%3C/rect%3E%3C/g%3E%3C/g%3E%3C/svg%3E)
EOD模式的投融資實(shí)施邏輯
投融資原則與規(guī)范
EOD模式作為一項(xiàng)創(chuàng)新的投融資模式，不僅能夠推動(dòng)傳統(tǒng)開發(fā)模式的轉(zhuǎn)型升級，還可助力生態(tài)環(huán)境治理的資金投入，為經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。從投融資角度來看，EOD項(xiàng)目通常具有較大的投資規(guī)模和較長的投資回報(bào)周期，這種投資構(gòu)成的當(dāng)期需求能夠有效拉動(dòng)短期經(jīng)濟(jì)增長，而形成的資本存量能為長期經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供支撐。EOD模式的發(fā)展有助于提升全要素生產(chǎn)率，與我國由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)高度契合。同時(shí)，EOD項(xiàng)目在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮社會和生態(tài)效益，通過生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。
此外，EOD模式的發(fā)展理念與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）高度契合，如產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（SDG9）、可持續(xù)城市與社區(qū)建設(shè)（SDG11）、負(fù)責(zé)任的消費(fèi)與生產(chǎn)（SDG12）及伙伴關(guān)系（SDG17）。EOD模式通過挖掘產(chǎn)業(yè)生態(tài)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的相互促進(jìn)，即以產(chǎn)業(yè)增值反哺生態(tài)治理，為生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供資金來源。與此同時(shí)，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境也將提高項(xiàng)目公平效益，從而實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的可持續(xù)性。
當(dāng)前，政府舉債為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的資金需求提供了重要保障，然而，過高的債務(wù)水平也帶來了一系列挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這一問題，《實(shí)施導(dǎo)則》明確規(guī)定，EOD項(xiàng)目合同內(nèi)容不得包含政府支出責(zé)任以及涉及隱性債務(wù)的融資擔(dān)保，以減少潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。該政策要求為EOD項(xiàng)目的健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。
在經(jīng)濟(jì)增長壓力增大、消費(fèi)疲軟、外部環(huán)境復(fù)雜的背景下，EOD模式的投資效應(yīng)和長期可持續(xù)性更加引人關(guān)注。為確保EOD項(xiàng)目能夠持續(xù)發(fā)展，合理的融資模式選擇和多元化的資金渠道必不可少。
EOD項(xiàng)目合作類型與治理模式的適配邏輯
我國的公共投融資是國家宏觀治理體系的重要組成部分之一，不僅重新架構(gòu)了傳統(tǒng)行政體系的運(yùn)作方式，也革新了政府理念和實(shí)踐。為銜接項(xiàng)目合作實(shí)踐和政府治理體系的理論差距，王盈盈以“資金—資產(chǎn)”為框架凝練了我國不同公共投融資項(xiàng)目中的合作類型和治理模式[18]。參考其理論框架可以識別出，EOD作為我國公共投融資項(xiàng)目的創(chuàng)新模式，政府采取外部伙伴的管理模式，通過項(xiàng)目謀劃、要素保障、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、融資支持等方式為企業(yè)參與公共服務(wù)提供支撐，并使用后評價(jià)等方式有效監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。其創(chuàng)新性地融合生態(tài)環(huán)境治理和管理產(chǎn)業(yè)開發(fā)，為有效釋放公共價(jià)值提供了可行性。
總體來看，EOD模式構(gòu)建了公共服務(wù)的可持續(xù)供給體系。憑借多樣化的融資渠道和市場化的資金運(yùn)作機(jī)制減輕了政府負(fù)擔(dān)，確保了生態(tài)項(xiàng)目的長期資金來源。這一模式在未來將持續(xù)發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的雙重效應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
結(jié)論
EOD模式是實(shí)現(xiàn)我國綠色發(fā)展理念的重要途徑。EOD模式的實(shí)施不僅依賴于政府的組織和管理，還需要企業(yè)在資金、技術(shù)和創(chuàng)新等方面的積極參與，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給和生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)性。為更好推進(jìn)EOD模式的實(shí)施，應(yīng)從以下幾方面努力。一是加強(qiáng)政策宣貫：特別是需明確政府不再承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)成本補(bǔ)貼運(yùn)營，對項(xiàng)目收益中是否含有相關(guān)行業(yè)補(bǔ)貼等問題予以精細(xì)化；二是創(chuàng)新投融資模式：考慮到EOD項(xiàng)目投資規(guī)模大、資金需求高的特點(diǎn)，建議探索多元化投融資渠道，降低社會資本進(jìn)入門檻，增強(qiáng)項(xiàng)目的資金保障能力；三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：針對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)不足的問題，政府應(yīng)制定政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的整合與延伸，提高項(xiàng)目的綜合效益和收益穩(wěn)定性；四是引入環(huán)境、社會和治理（ESG）監(jiān)管框架：為提升EOD項(xiàng)目的可持續(xù)性和社會責(zé)任感，建議將ESG理念納入項(xiàng)目監(jiān)管體系，確保項(xiàng)目在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，兼顧社會和生態(tài)效益。
作者
金士耀：清華大學(xué)投融資政策研究中心高級研究助理
王盈盈：清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授、清華大學(xué)投融資政策研究中心助理研究員
本文刊載于《環(huán)境保護(hù)》2025年第1-2期
參 考 文 獻(xiàn)
[1]中共中央文獻(xiàn)研究室. 習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[M]. 中央文獻(xiàn)出版社, 2017.
[2]生態(tài)環(huán)境部辦公廳, 國家發(fā)展改革委辦公廳, 中國人民銀行辦公廳, 等. 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）[G]. 北京: 中國政府網(wǎng), 2023.
[3]魏方莉. 我國EOD模式實(shí)施路徑研究：基于政策文本分析的視角[J]. 湖北社會科學(xué),2023,(12):87-95.
[4][美]R. E. 帕克, E. N. 伯吉斯, R. D. 麥肯齊. 城市社會學(xué)：芝加哥學(xué)派城市研究[M]. 宋俊嶺, 鄭也夫, 譯. 北京: 商務(wù)印書館, 2012: 7.
[5]HONACHEFDKY W B. Ecologically based municipal land use planning[M]. New York: Routledge, 2019.
[6]HEYMANS A, BREADSEll J, MORRISON G M, et al. Ecological urban planning and design: A systematic literature review[J]. Sustainability, 2019, 11(13): 3723.
[7]WANG C, ZHAN J, XIN Z. Comparative analysis of urban ecological management models incorporating low-carbon transformation[J]. Technological Forecasting and Social Change, 2020: 159.
[8]KRUEGER E H, CONSTANTINO S M, CENTENO M A, et al. Governing sustainable transformations of urban socialecological-technological systems[J]. Npj Urban Sustainability, 2022(10): 10.
[9]賈康, 陳通, 鄧金麗. 社會資本參與EOD項(xiàng)目的應(yīng)對策略研究[J]. 財(cái)經(jīng)問題研究, 2024(4): 71-80.
[10]石敏俊, 陳嶺楠, 趙云皓, 等. 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式的理論邏輯與實(shí)踐探索[J]. 中國環(huán)境管理, 2024, 16(2): 5-14.
[11]賈穎娜, 盧瑛瑩, 賈曦. 生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)EOD模式實(shí)踐的意義、挑戰(zhàn)及路徑探析[J]. 環(huán)境保護(hù)科學(xué), 2023, 49(1): 39-43.
[12]李高, 楊自安, 杜斌, 等. 基于SWOT分析的礦山生態(tài)修復(fù)治理EOD模式研究[J]. 中國礦業(yè), 2024, 33(4): 132-140.
[13]蘇艷蓉, 張伏中, 尤翔宇. 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式探索與實(shí)踐 ：以湖南省試點(diǎn)項(xiàng)目為例[J]. 環(huán)境生態(tài)學(xué), 2023, 5(4): 107-113.
[14]王盈盈, 王守清. 生態(tài)導(dǎo)向的政府和社會資本合作(PPP+EOD)模式之探討[J]. 環(huán)境保護(hù), 2022, 50(14): 44-48.
[15]羅茲. 理解治理：政策網(wǎng)絡(luò)、治理、反思與問責(zé)[M]. 丁煌, 譯. 北京: 中國人民大學(xué)出版社, 2020.
[16]DENHARDT R B, ENHARDT J V. The new public service: Serving rather than steering[J]. Public administration review, 2000, 60(6): 549-559.
[17]MOORE M H. Creating Public Value: Strategic Management in Government[M]. Cambridge: Harvard University Press, 1995.
[18]王盈盈. 公共投融資項(xiàng)目合作類型與治理模式的適配邏輯研究 ：以文化設(shè)施為例[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2024(3): 70-81, 126-127.
*基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市公用事業(yè)智能化轉(zhuǎn)型合作的決策模型和實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究：基于政府和企業(yè)合作的治理視角”（72304166）
近期要聞
深化EOD模式應(yīng)用全景解讀|逯元堂：生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式創(chuàng)新的總體思考
深化EOD模式應(yīng)用全景解讀|中共中央黨校李宏偉、王溢晟：EOD模式助力生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐、思考與建議
深化EOD模式應(yīng)用全景解讀|浙江大學(xué)公共管理學(xué)院石敏俊、陳嶺楠：EOD模式的理論基礎(chǔ)與核心要義
▼ 點(diǎn)擊留言、收藏、分享
