萬億存量PPP陷入麻煩
除了付費(fèi)問題，PPP項(xiàng)目的資金成本和市場環(huán)境在幾年間發(fā)生了巨大變化。由于PPP主管部門的變動，存量PPP存在政策“青黃不接”的情況，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中暴露出諸多卡點(diǎn)。
導(dǎo)讀
過去一個月，陳華走訪了轄區(qū)內(nèi)的每個存量PPP項(xiàng)目，他總結(jié)出目前存量PPP項(xiàng)目面臨的三大問題：政府付費(fèi)問題、稅務(wù)問題以及超概算問題。陳華是東部某市的財(cái)政部門人士，他剛剛接手了當(dāng)?shù)卮媪縋PP項(xiàng)目管理任務(wù)。
走訪中，他發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)PPP項(xiàng)目面臨較大的付費(fèi)壓力，有些縣區(qū)變通之下，還能全額保障對項(xiàng)目公司的支付義務(wù)，但有的縣區(qū)因?yàn)榉N種原因，已難以確保支付義務(wù)。
PPP即政府與社會資本合作模式。在過去的十幾年中，大量的公共服務(wù)以及基建領(lǐng)域投資以PPP模式完成，但同時這一模式也導(dǎo)致地方政府積累了大量支付義務(wù)。明樹科技公司根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺信息統(tǒng)計(jì)，截至2023年2月，在PPP項(xiàng)目中，政府未來總支出責(zé)任共計(jì)為14.34萬億元，其中2024年到2033年，全國政府支出責(zé)任共計(jì)8.31萬億元。僅2024年，PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任就達(dá)到8419億元。
2024年，部分地區(qū)的PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)了政府付費(fèi)問題，導(dǎo)致社會資本無法償還金融機(jī)構(gòu)欠款，項(xiàng)目公司經(jīng)營也受到影響。
除了付費(fèi)問題，PPP項(xiàng)目的資金成本和市場環(huán)境在幾年間發(fā)生了巨大變化。由于PPP主管部門的變動，存量PPP存在政策“青黃不接”的情況，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中暴露出諸多卡點(diǎn)。
一位PPP行業(yè)人士列出了目前存量PPP模式面臨的種種“尷尬”：竣工結(jié)算拖延、貸款利率調(diào)整難、增值稅退稅和專項(xiàng)資金歸屬、績效管理缺乏上位政策、政府和項(xiàng)目公司矛盾加劇、項(xiàng)目變動大、融資難。
為了降低存量PPP項(xiàng)目帶來的風(fēng)險，2024年不少省份出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見。但在更高層的指導(dǎo)意見出臺前，地方指導(dǎo)意見仍缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
2025年3月財(cái)政部公布的《關(guān)于2024年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中提出，2025年將加強(qiáng)財(cái)政與金融配合，出臺規(guī)范政府和社會資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見。
多位財(cái)政部門以及從業(yè)人士都在盼望該指導(dǎo)意見的出臺。上述地方財(cái)政人士認(rèn)為，這一指導(dǎo)意見越早出臺，地方政府在處理存量PPP項(xiàng)目時就越有規(guī)則可以依據(jù)。
陳華所在的A市是較早一批推動PPP項(xiàng)目的地區(qū)，早在2015年就開始采用PPP模式投資教育、醫(yī)療、市政道路等項(xiàng)目。
他提到：“大多數(shù)的PPP項(xiàng)目的建設(shè)期已經(jīng)結(jié)束，進(jìn)入運(yùn)營期。前幾年項(xiàng)目付費(fèi)還比較順暢，但是從2021年開始，部分項(xiàng)目的政府付費(fèi)開始出現(xiàn)問題。”在其與同行的交流中，他發(fā)現(xiàn)付費(fèi)困難是不少地區(qū)都遇到的問題。
在上一輪PPP建設(shè)高峰期，大部分項(xiàng)目都采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼的形式。因此，政府對這些PPP模式負(fù)有支出責(zé)任，在項(xiàng)目建成后，需要按照合同約定付費(fèi)或支付補(bǔ)貼。但目前，由于部分地區(qū)的財(cái)政承壓以及缺乏相應(yīng)的預(yù)算支出，一些存量PPP項(xiàng)目面臨著支付難題。
中南某省的一名PPP咨詢?nèi)耸吭鴵?dān)任多個縣區(qū)的PPP服務(wù)專家。他告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在其服務(wù)的幾個縣區(qū)中，政府付費(fèi)率大概只有30%。因此，社會資本方紛紛與當(dāng)?shù)卣勁校笳刭忢?xiàng)目，提前結(jié)束PPP項(xiàng)目運(yùn)營。但是，地方財(cái)政缺少回購資金，于是社會資本方退而求其次，要求當(dāng)?shù)卣畬⒁恍╊A(yù)算內(nèi)資金項(xiàng)目和國債項(xiàng)目交由社會資本方施工，作為補(bǔ)償。
該人士說，表面來看，PPP項(xiàng)目的支出在地方財(cái)政的整個支出中占比很小，但PPP支付面臨的一個巨大挑戰(zhàn)是缺少預(yù)算資金來源。一般公共預(yù)算資金一般用來保障“三保”（保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出，而且專項(xiàng)資金也不能挪用。此前，地方政府手上的“活錢”主要是土地出讓收入，但近年來這一收入呈現(xiàn)下降趨勢，PPP付費(fèi)支出就缺少了對應(yīng)財(cái)源。
據(jù)上述PPP行業(yè)人士介紹：“一些地方政府為了不付費(fèi)，就故意拖著不完成項(xiàng)目驗(yàn)收，因?yàn)椴或?yàn)收的項(xiàng)目就無法進(jìn)入運(yùn)營期，政府也就不用付費(fèi)。”他提到，其參與的某生態(tài)修復(fù)PPP項(xiàng)目早在2018年就通過了地方政府的驗(yàn)收，但政府方遲遲不肯提供蓋章的驗(yàn)收單。每次催促，得到的答復(fù)都是“在走流程”。結(jié)果，該公司資金鏈緊張，合作銀行也多次發(fā)函催貸。直到2020年，部分驗(yàn)收單才陸續(xù)到位，但應(yīng)收賬款已滾雪球般地累積到數(shù)億元，項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)報(bào)表上出現(xiàn)了負(fù)數(shù)，這讓股東們“臉色鐵青”。
付費(fèi)難題還可能演變?yōu)榉⻊?wù)難題。上述PPP行業(yè)人士說，他接觸的某產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目因政府連續(xù)8個月未支付可行性缺口補(bǔ)助，社會資本方被迫停止垃圾清運(yùn)，導(dǎo)致小區(qū)惡臭彌漫。最終，社會資本方?jīng)]有辦法，只能起訴地方政府。
某縣的一位縣財(cái)政部門人士說，當(dāng)?shù)匾恍┥鐣Y本方提出了解決的辦法，例如將PPP項(xiàng)目公司中的社會資本股權(quán)部分轉(zhuǎn)給政府方，提前結(jié)束付費(fèi)期。但首先，地方政府沒有資金接手；其次，缺少政策的合規(guī)性保障。
2019年，財(cái)政部頒布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（下稱“10號文”），規(guī)定“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項(xiàng)目的”屬于“不規(guī)范行為”。
2023年11月，PPP管理機(jī)制調(diào)整，財(cái)政部廢止了包括10號文在內(nèi)的相關(guān)文件。“雖然以前的政策已經(jīng)廢止，但存量項(xiàng)目的執(zhí)行依然是按照以前的政策進(jìn)行。審計(jì)部門在審計(jì)時，還是會依據(jù)以前文件規(guī)章來進(jìn)行審計(jì)，所以地方政府也不知道到底應(yīng)不應(yīng)該遵守。”上述縣財(cái)政部門人士表示，他希望上級部門能夠盡快出臺相關(guān)政策，允許盤活收益較好的PPP項(xiàng)目，以減輕政府支出負(fù)擔(dān)；在社會資本方愿意的前提下，允許政府方通過項(xiàng)目貸款的方式將社會資本置換出來。
結(jié)束調(diào)研后，陳華打算與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，推動“雙率”下降。所謂“雙率”，即貸款利率和項(xiàng)目收益率。在PPP模式的高峰期，正值地方政府財(cái)力較為充沛的時期，一些項(xiàng)目的貸款利率和承諾的項(xiàng)目收益率都相對較高。然而，在當(dāng)前部分項(xiàng)目執(zhí)行困難以及利率數(shù)次下調(diào)的背景下，地方政府重新協(xié)商的意愿較強(qiáng)。
為此，陳華做了充分準(zhǔn)備。他咨詢了數(shù)個專家，甚至還聘請了外部專家作為智力支持，打算從調(diào)研過的項(xiàng)目中選一個作為談判的切入點(diǎn)。
2024年，部分省份出臺的存量PPP項(xiàng)目管理的征求意見稿也提出，對于已進(jìn)入運(yùn)營期的PPP存量項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)評估運(yùn)營內(nèi)容、科學(xué)測算政府付費(fèi)金額，必要時可與社會資本方進(jìn)行友好協(xié)商，對項(xiàng)目合作期限、利潤率、折現(xiàn)率等參數(shù)進(jìn)行調(diào)整后重新簽訂PPP合同。對已運(yùn)營項(xiàng)目，引導(dǎo)社會資本與金融機(jī)構(gòu)積極銜接，綜合運(yùn)用降息、展期、置換、借新還舊等措施降低融資成本。
大成律師事務(wù)所高級合伙人黃華珍認(rèn)為，降低“雙率”有利于解決存量PPP項(xiàng)目問題，既能降低融資成本、解決政府支付困難，從法律上也符合“情勢變更”的概念。因?yàn)槟壳袄蕯?shù)次下調(diào)，客觀情況發(fā)生了不可預(yù)見的變化。但黃華珍也指出，這需要具體案例具體分析。如果某個項(xiàng)目的資金來源于募集的資金，那么可能需要征詢投資人的意見；如果是投資連結(jié)賬戶，可能涉及修改合同等問題；但如果是銀行資金，利率通常是隨行就市的，談判難度小一些。根據(jù)中央政策精神，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)讓利。
上述某縣財(cái)政部門人士表示，要求社會資本降低回報(bào)率、金融機(jī)構(gòu)降低利率，對地方財(cái)政是利好，但會降低社會資本和金融機(jī)構(gòu)的紙面收益，因此它們的意愿都不太強(qiáng)。
一位PPP行業(yè)律師人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，需要防止“友好協(xié)商”在實(shí)際操作中變成逼著社會資本讓步。他舉例說，某個城市因?yàn)閭鶆?wù)壓力過大，給各縣區(qū)政府開會，要求各縣區(qū)在建項(xiàng)目要么停工，要么降低“雙率”，以降低政府的支出。“當(dāng)?shù)厥姓_會要求社會資本將收益率從6%降為3%，原有合同中沒有明確收益率的，也被要求重新簽訂合同，明確一個較低的收益率。”
上述PPP行業(yè)人士曾在南方某地某縣水務(wù)局的會議室里，見證了一場地方政府與社會資本談判利率的過程：政府代表敲著合同條款，要求投資回報(bào)率必須按最新LPR進(jìn)行調(diào)整，因?yàn)楹贤灥氖腔鶞?zhǔn)利率上浮20%，而現(xiàn)在LPR相當(dāng)于在原有的基準(zhǔn)利率上下降了30個基點(diǎn)。社會資本方則認(rèn)為政府方屬于單方面毀約。
雙方都聘請了律師，談判桌上，雙方律師各執(zhí)一詞：政府主張“政策變化屬于不可抗力”，企業(yè)則認(rèn)為“風(fēng)險分擔(dān)早有約定”。由于未能談攏，地方政府停止了付費(fèi)，雙方僵持三個月后，項(xiàng)目公司現(xiàn)金流斷裂，PPP項(xiàng)目運(yùn)營幾近停擺。
北京市惠誠律師事務(wù)所高級合伙人薛啟堂也遇到了類似情況，“地方政府一廂情愿地去跟社會資本談判，但社會資本不認(rèn)可。有些社會資本也清楚，就算降低了‘雙率’，部分地方政府也不見得能及時足額支付。”
期待頂層文件出臺
陳華在走訪中發(fā)現(xiàn)，由于建設(shè)高峰期的粗放管理以及相應(yīng)政策的不明晰，PPP存量項(xiàng)目存在諸多模糊地帶。
首先是納稅問題。按照PPP項(xiàng)目原則，項(xiàng)目應(yīng)輕建設(shè)、重運(yùn)營，這意味著PPP項(xiàng)目的稅率應(yīng)按照服務(wù)類來測算，稅率為6%。然而，多地稅務(wù)部門認(rèn)為PPP項(xiàng)目雖然形式上是服務(wù)，但實(shí)質(zhì)上是建設(shè)工程，因此需要按照9%的稅率繳納。這可能導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目增加了上億元的支出。
其次是超概預(yù)算的問題。一些PPP項(xiàng)目在建設(shè)中實(shí)際超出了當(dāng)時的預(yù)算，運(yùn)營后社會資本要求調(diào)整預(yù)算，但地方財(cái)政部門只能按照合同付款。
薛啟堂告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，PPP項(xiàng)目中超概的問題比較嚴(yán)重。當(dāng)時的相關(guān)政策要求PPP支出不能超過一般公共預(yù)算占比的10%。在PPP建設(shè)高峰期時，政府和社會資本方有動機(jī)在可研報(bào)告中將各項(xiàng)成本“做低”，但實(shí)際上建設(shè)和運(yùn)營成本遠(yuǎn)不止這些。此外，一些施工方還會虛報(bào)材料價格。
上述PPP行業(yè)人士還觀察到更多的模糊地帶，他列出了PPP存量項(xiàng)目的八項(xiàng)問題：一是部分項(xiàng)目竣工結(jié)算一拖好幾年；二是貸款利率改成LPR后，社會資本不愿隨著利率調(diào)整而讓利；三是增值稅退稅的利益分割問題；四是申請的專項(xiàng)資金分配問題；五是由于沒有上位政策，各種績效管理缺少依據(jù)；六是部分項(xiàng)目付費(fèi)難，導(dǎo)致項(xiàng)目方和政府方矛盾日增；七是征遷難和土地指標(biāo)等導(dǎo)致的項(xiàng)目變化大；八是近年來的PPP項(xiàng)目由于政策影響，融資難。
在他看來，存量PPP項(xiàng)目存在的各種矛盾和模糊地帶，需要政策進(jìn)行一次徹底地梳理。
2023年11月3日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），明確規(guī)定2023年2月之前未完成招標(biāo)采購程序的PPP項(xiàng)目以及在此之后新啟動的PPP項(xiàng)目，都應(yīng)遵循新機(jī)制執(zhí)行。《指導(dǎo)意見》出臺后，財(cái)政部連續(xù)發(fā)文宣布全面廢止之前出臺的PPP相關(guān)政策文件，國家發(fā)展改革委則陸續(xù)出臺了特許經(jīng)營領(lǐng)域的新政策。
舊的政策廢止了，新的政策尚未有明確規(guī)定，那些在2023年2月之前已完成招標(biāo)采購程序的PPP項(xiàng)目就成了處于“青黃不接”政策地帶的“存量PPP項(xiàng)目”。
目前，PPP存量項(xiàng)目的管理主體是各地方政府。公開信息顯示，2024年，多地財(cái)政部門開始調(diào)研地方存量PPP項(xiàng)目問題。
某省在去年下發(fā)的《推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）存量項(xiàng)目規(guī)范管理的通知的征求意見稿》提出，各級政府要切實(shí)扛起本級PPP存量項(xiàng)目管理主體責(zé)任。各級政府要依法規(guī)范PPP存量項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)防項(xiàng)目停擺爛尾，形成“半拉子”工程。切實(shí)采取措施防止產(chǎn)生合同糾紛，不得拖欠社會資本賬款，防止逃廢債，保障各方合法權(quán)益，穩(wěn)定社會資本方預(yù)期。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加大財(cái)會監(jiān)督力度，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險。
但由于存量項(xiàng)目體量較大，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，上述多位財(cái)政部門人士和PPP行業(yè)人士均呼吁能夠盡快從更高層面出臺存量PPP項(xiàng)目規(guī)范管理的指導(dǎo)意見。
薛起堂對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，從2023年開始，存量PPP項(xiàng)目處于一個“無監(jiān)管狀態(tài)”，地方政府難以按照原合同執(zhí)行，社會資本也無法正常履約，因而出現(xiàn)很多存量PPP項(xiàng)目的糾紛。此外，存量PPP項(xiàng)目無規(guī)章可以依據(jù)，導(dǎo)致部分地方出現(xiàn)了“新官不理舊賬”的問題。因此，更高層面出臺指導(dǎo)意見，不僅有利于解決存量PPP面臨的問題，更重要的是可以保障事關(guān)大量公共服務(wù)的存量PPP項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)作。
薛啟堂建議，應(yīng)該將解決PPP存量項(xiàng)目納入專項(xiàng)債覆蓋范圍中，利用專項(xiàng)債資金承擔(dān)政府的付費(fèi)義務(wù)，或者將項(xiàng)目中社會資本的部分置換出來，相當(dāng)于用低息的債務(wù)資金置換長期的高息支出。
（應(yīng)采訪對象要求，文中陳華系化名）
來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，作者：杜濤
