洞察｜海洋生態(tài)安全治理面臨四重困境
北京日報客戶端2024-01-18 15:00
北京日報客戶端 | 作者 楊振姣
2023年8月24日，日本政府啟動福島核污染水排海，引起了世界各國對全球海洋生態(tài)安全的關(guān)注與擔憂。在氣候變化日益嚴峻，人類對海洋的開發(fā)利用不斷深化的背景下，全球海洋生態(tài)安全形勢越發(fā)嚴峻，面臨著海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞與海洋環(huán)境風險等多重問題，海洋生態(tài)環(huán)境的不穩(wěn)定性、不確定性增加。在此情況下，全球海洋生態(tài)安全治理面臨四重困境。
第一重困境：海洋治理理念相對滯后，無法滿足全球治理需要
19世紀末英美等資本主義國家進入壟斷資本主義階段，爭奪海洋霸權(quán)、控制海洋成為海上強國軍事思想的重要組成部分。1958年日內(nèi)瓦《公海公約》規(guī)定“任何國家不得有效主張公海任何部分屬其主權(quán)范圍”，海洋為全人類共有的理念逐漸形成。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》構(gòu)建了新的海洋國際秩序，在海洋生態(tài)安全治理領域，一系列規(guī)則、協(xié)定得以確立，全人類共治海洋的時代到來。
盡管海洋的共有屬性已經(jīng)成為普遍共識，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀議程》《2030可持續(xù)發(fā)展議程》等全球海洋治理的指導方針逐步確立，但在行為層面，新的治理理念并未得到充分施行。不僅如此，近年來一些西方國家控制海洋的傳統(tǒng)海洋政治敘事亦大有回潮之勢。自2015年開始，美國海洋戰(zhàn)略的指導思想又從保護全球體系轉(zhuǎn)向了以對抗威脅為驅(qū)動，海權(quán)戰(zhàn)略思想重回備戰(zhàn)。美國的這種戰(zhàn)略選擇與全球化發(fā)展大勢背道而馳，加深了全球海洋治理赤字。
第二重困境：國際立法規(guī)則效力不足，環(huán)境違法行為難以約束
2021年4月日本政府決定將福島第一核電站的核污染水排入大海，這一舉動引發(fā)了國際社會的廣泛擔憂和抗議。在這一事件中，海洋生態(tài)安全領域的國際立法規(guī)則和約定的效力體現(xiàn)出明顯不足，日本的環(huán)境違法行為無法得到約束。以《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）為核心的國際海洋法體系是國際海洋事務的準則之一，該體系存在三個主要問題：
首先，《公約》存在規(guī)范模糊性問題。由于強調(diào)“廣泛接受”，明確性不足。這種模糊性容易導致海洋爭端裁定出現(xiàn)偏差，不利于海洋領域的和平穩(wěn)定。
其次，公平性缺失問題也存在于《公約》中。例如“航行自由”的規(guī)定實質(zhì)上保護了海上實力較強國家的航行自由權(quán)。國際性海洋法律規(guī)則體現(xiàn)了發(fā)達資本主義陣營的利益訴求，盡管發(fā)展中國家參與了《公約》的制定，但國際海洋話語權(quán)仍偏向歐美，發(fā)展中國家缺乏決策權(quán)和參與權(quán)，特別是非洲等地區(qū)長期處于弱勢地位。
最后，爭端解決機制的效力不足。《公約》的出發(fā)點是規(guī)范海洋責任而非解決主權(quán)問題。爭端解決機制既缺乏強制約束力，又欠缺實質(zhì)性的執(zhí)行力。因此，許多國家未能完全遵守爭端解決機制的裁決結(jié)果。
第三重困境：國際格局發(fā)生深刻調(diào)整，現(xiàn)有治理體系無力應對
國際法和國際公約是全球海洋生態(tài)安全治理的法律基礎，包括《聯(lián)合國海洋法公約》《生物多樣性公約》等，這些法律文件規(guī)定了各國在海洋環(huán)境保護、資源管理和生態(tài)系統(tǒng)保護等方面的義務和責任。國際組織通過制定政策、提供技術(shù)支持和協(xié)調(diào)國際合作等方式，在全球海洋生態(tài)安全治理中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)和推動作用。例如，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）負責協(xié)調(diào)和推動全球環(huán)境保護工作，國際海事組織（IMO）負責制定和推廣海洋安全和環(huán)境保護標準。
新興經(jīng)濟體的迅速發(fā)展，使得全球經(jīng)濟中的力量對比發(fā)生了巨大變化，地緣政治力量對比隨之也發(fā)生了變化。然而，在此背景下，全球海洋治理體制仍未隨治理主體力量變化作出適時調(diào)整。
第四重困境：政府國際責任普遍缺失，海洋生態(tài)安全風險加劇
以日本核污染水排放事件為例，日本政府對于排污影響的解釋和保證不足，亦未能提供充分的科學依據(jù)和風險評估來證明核污染水排放的安全性，違背了國際社會對信息公開和民主決策的普遍期待。2023年8月，日本強行將福島核污染水排入海洋，該決策并未充分征求國際社會的意見，對鄰國和國際社會的擔憂缺乏足夠的關(guān)注和尊重，對全球海洋生態(tài)安全和沿岸國家的安全造成了巨大風險。
類似地，其他國家也存在著在海洋生態(tài)安全領域的不負責任行為：有的國家政府監(jiān)管不力，導致石油泄漏事件頻發(fā)，給海洋生態(tài)安全帶來了嚴重威脅；有的國家非法、未申報和未受監(jiān)管的捕撈活動非常普遍，導致過度捕撈、珊瑚礁破壞和生態(tài)系統(tǒng)失衡，對海洋的生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展造成了嚴重影響。這些國家在資源利用和環(huán)境保護方面的行為缺乏國際責任感，使得全球海洋生態(tài)安全風險不斷加劇。
（作者為中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授）
