海洋覆蓋著地球表面近70%的面積，孕育了數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的物種，是人類生命的搖籃。海洋具有區(qū)域面積廣、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，因此，與陸地相比，其污染往往具有很強(qiáng)的隱蔽性，不易為人們察覺(jué)。然而，隨著人們生產(chǎn)活動(dòng)的不斷增強(qiáng)、對(duì)海洋資源的多樣利用、對(duì)海岸地帶的開(kāi)發(fā)開(kāi)拓，海洋生態(tài)系統(tǒng)面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
古語(yǔ)有云，海納百川。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近海約有80%的污染物來(lái)自于陸源生產(chǎn)活動(dòng)。皮革、印刷、鋼鐵、染料、化工等工業(yè)排放的污水，和沿海密集城市帶排放的生活污水，是主要的污水來(lái)源。沿海交通運(yùn)輸及海上生產(chǎn)活動(dòng)則構(gòu)成了另一主要污染源，船舶油污污染和海上油氣開(kāi)采造成的油污難以分解，危害性大，已經(jīng)造成了海洋生物棲息地的嚴(yán)重?fù)p害。此外，隨著近年來(lái)對(duì)海岸帶的開(kāi)發(fā)，圍填�，F(xiàn)象嚴(yán)重，施工及海砂采挖等對(duì)自然岸線破壞較大。
海洋環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及海洋的開(kāi)發(fā)利用。從歷史上看，我國(guó)海洋環(huán)境治理大約經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是新中國(guó)成立后到80年代初，這個(gè)階段我國(guó)對(duì)于海洋的開(kāi)發(fā)能力還比較弱，對(duì)資源的利用比較初級(jí)，主要包括漁業(yè)和鹽業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋污染之間的矛盾并不突出，問(wèn)題也往往僅限于個(gè)別地區(qū)的小范圍污染；第二個(gè)時(shí)期是1982年到2017年。80年代初我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到了海洋開(kāi)發(fā)、陸源污染、船舶污染和海上油氣開(kāi)采可能帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，以應(yīng)對(duì)污染為核心制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，其后隨著工業(yè)化和沿海城市的快速發(fā)展，海洋污染日益凸顯，發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾不斷加深，與之對(duì)應(yīng)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法也出現(xiàn)了較大變化，法律制度不斷完善，形成了多部門分工協(xié)作治理海洋污染的局面。第三個(gè)階段則從2018年開(kāi)始到現(xiàn)在。隨著黨的十九大提出新發(fā)展觀念，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)一步向海洋污染防控與生態(tài)保護(hù)并重的方向發(fā)展。同時(shí)，黨和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對(duì)海洋管理和海洋環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行了重大調(diào)整，海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)一步調(diào)整納入生態(tài)環(huán)境部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督之下。
在當(dāng)前時(shí)期，海洋環(huán)境保護(hù)從單一污染源向多污染源轉(zhuǎn)變，從單純以防止污染為主逐漸向污染防治和海洋生態(tài)環(huán)境并重，從以陸定海的傳統(tǒng)到陸海統(tǒng)籌、保護(hù)優(yōu)先的統(tǒng)籌發(fā)展觀成為了歷史新趨勢(shì)。在“陸海統(tǒng)籌，保護(hù)優(yōu)先”的新格局下，海洋污染防治工作呈現(xiàn)出了以下幾個(gè)新特點(diǎn)：
一是強(qiáng)調(diào)陸海統(tǒng)籌理念。這里指的是在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定上，綜合考慮海洋陸地環(huán)境，特別是在入海河流、入海排污口和海岸帶等交匯地帶，統(tǒng)籌考慮環(huán)境質(zhì)量要求，考慮陸源污染對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境的影響，構(gòu)建以海洋環(huán)境承載能力和近海水域質(zhì)量目標(biāo)為核心的管理體制。
二是確立保護(hù)優(yōu)先原則。海洋環(huán)境污染的一個(gè)重要根源在于無(wú)序的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。過(guò)去在海洋特別是海岸帶管理中，資源開(kāi)發(fā)往往壓倒了保護(hù)目的，圍填海、破壞自然堤岸等往往缺乏合理的環(huán)境影響評(píng)估，而一旦海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，則在短期內(nèi)難以恢復(fù)。保護(hù)優(yōu)先，就是強(qiáng)調(diào)近海及海岸帶開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，將保護(hù)的目標(biāo)放到更重要的位置，平衡資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。
三是明確整體保護(hù)思路。過(guò)去海洋環(huán)境管理和陸地環(huán)境管理之間空白和沖突并存的情況得以改善。海洋環(huán)境與陸地環(huán)境統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管，在制度上將導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度、區(qū)域限批等重要環(huán)境制度的進(jìn)一步整合，在適用保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)上也將更趨一致。
四是彌補(bǔ)污染防控短板。當(dāng)前海洋環(huán)境保護(hù)在傳統(tǒng)管控范圍外，逐漸增加了基于生態(tài)紅線的海洋生態(tài)保護(hù)、自然岸線保護(hù)、海漂垃圾治理、農(nóng)業(yè)面源污染等多個(gè)新的制度領(lǐng)域。這些新制度覆蓋了原來(lái)海洋環(huán)境保護(hù)的空缺和短板，使海洋環(huán)境保護(hù)覆蓋面更廣，針對(duì)更多問(wèn)題進(jìn)行更深化治理。
五是加強(qiáng)海洋執(zhí)法整合統(tǒng)一。過(guò)去我國(guó)海上長(zhǎng)期存在多支執(zhí)法隊(duì)伍，盡管經(jīng)歷2013年整合，在海上形成了以中國(guó)海警為主、地方海洋執(zhí)法力量為輔的局面，但直到2018年機(jī)構(gòu)改革，海上執(zhí)法得以進(jìn)一步整合�！逗＞ā纺壳耙呀�(jīng)進(jìn)入征求意見(jiàn)階段，相信其出臺(tái)將對(duì)海洋執(zhí)法起到更好的規(guī)范作用。
在以上述特征為代表的新格局下，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)將迎來(lái)新時(shí)代。同時(shí)，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)將面臨著三個(gè)方面的巨大挑戰(zhàn)，其應(yīng)對(duì)措施是否及時(shí)到位將極大影響當(dāng)前我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的成效。
其一，當(dāng)前我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)整體法律制度仍保留著以污染防控為主的格局，這與當(dāng)前生態(tài)保護(hù)與污染防控并重，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念不完全契合。污染防控的目的不僅僅是氮、磷、無(wú)機(jī)鹽、石油等污染要素濃度下降，更重要的是維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整性。因此，海洋環(huán)境保護(hù)必須在根本理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和生物資源保護(hù)納入海洋環(huán)境保護(hù)的整體框架中進(jìn)行治理的整體設(shè)計(jì)。
其二，海洋環(huán)境保護(hù)需要作為環(huán)境保護(hù)的一個(gè)部分予以考慮。海洋環(huán)境保護(hù)的法律制度及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等必須考慮與環(huán)境領(lǐng)域其他法律法規(guī)進(jìn)行銜接，而其他領(lǐng)域法律如果涉及到海洋環(huán)境，則也應(yīng)當(dāng)將海洋環(huán)境納入考慮。如此，才能進(jìn)一步提升法律的整體保護(hù)力度。
其三，當(dāng)前的海洋生態(tài)生物保護(hù)與非生物環(huán)境保護(hù)割裂仍然明顯。然而，海洋環(huán)境是一個(gè)整體，本底環(huán)境的變化必然導(dǎo)致生物資源的變化，而生物資源的減少，如過(guò)度捕撈，也會(huì)對(duì)周邊環(huán)境產(chǎn)生巨大影響。當(dāng)前制度體系設(shè)計(jì)中將二者分離的情況，必然導(dǎo)致保護(hù)效果的遞減。
總的來(lái)說(shuō)，在當(dāng)前倡導(dǎo)海洋命運(yùn)共同體、生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的背景下，海洋環(huán)境治理進(jìn)一步向綜合化、整體化發(fā)展是一個(gè)必然趨勢(shì)，這種綜合化將是在機(jī)構(gòu)明確分工、加強(qiáng)協(xié)調(diào)下的以解決問(wèn)題為核心的更廣泛層面的協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建。同時(shí)，在當(dāng)前進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總要求下，相信對(duì)于海洋污染對(duì)生態(tài)系統(tǒng)累積效應(yīng)、生物多樣性方面的重視程度將不斷加強(qiáng)。（作者系都柏林大學(xué)博士、上海海洋大學(xué)講師）
