“生態(tài)環(huán)境部門(mén)移送涉刑案件，法制審核和集體討論程序是否必要？”這一話題近日在中國(guó)環(huán)境報(bào)引起了熱烈討論。

正方觀點(diǎn)認(rèn)為，設(shè)置法制審核和集體討論程序能夠保障移送案件的質(zhì)量，確保行刑銜接順暢。反方觀點(diǎn)則認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)在于發(fā)現(xiàn)并移交線索，過(guò)度強(qiáng)調(diào)程序可能貽誤偵查時(shí)機(jī)。

這個(gè)問(wèn)題為何引發(fā)一線執(zhí)法人員討論？爭(zhēng)論焦點(diǎn)是否有確定答案？本報(bào)記者近日邀請(qǐng)多位專(zhuān)家學(xué)者、律師談?wù)勊麄兊目捶ā?/p>

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爭(zhēng)論點(diǎn)一：到底有沒(méi)有明確規(guī)定？

法制審核與集體討論，是行政處罰法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的兩個(gè)程序。法制審核是行政機(jī)關(guān)在作出重大行政執(zhí)法決定前，由法制機(jī)構(gòu)對(duì)案件合法性、合理性進(jìn)行審核的程序‌；‌集體討論是行政機(jī)關(guān)對(duì)某些重大、復(fù)雜的行政執(zhí)法案件，在負(fù)責(zé)人作出最終決定之前，召集有關(guān)人員進(jìn)行集體研究、審議，并在此基礎(chǔ)上作出決定的內(nèi)部決策程序。

在此次討論中，持有不同觀點(diǎn)的執(zhí)法人員都談到了一個(gè)共同問(wèn)題——設(shè)置法制審核和集體討論程序，是否有法可依？目前雙方可以達(dá)成的共識(shí)是，沒(méi)有明確規(guī)定必須要集體討論，但關(guān)于法制審核，雙方各持己見(jiàn)。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，由于行政處罰法是上位法，雙方所引用的法規(guī)或規(guī)范依據(jù)基本源于行政處罰法的相關(guān)法條。行政處罰法第五十八條規(guī)定了必須進(jìn)行法制審核的幾種情形，包括涉及重大公共利益的；直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的；案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。

持正方觀點(diǎn)的部分執(zhí)法人員認(rèn)為，案件都涉刑了，難道還不能算作涉及重大公共利益或疑難復(fù)雜嗎？但是從合法性角度來(lái)講，這一規(guī)定的范疇始終在行政處罰程序之內(nèi)。“涉刑案件的移送程序不屬于辦理該案件的行政處罰程序。”西北大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法教研部主任、教授王社坤指出。

亦有執(zhí)法人員表示，《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》中，已經(jīng)把涉刑案件移送納入了法制審核范疇，由此得出應(yīng)該設(shè)置法制審核程序。但記者翻閱該法發(fā)現(xiàn)，仍然沒(méi)有相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定。也就是說(shuō)，法制審核是自選而非必選動(dòng)作。

王社坤還指出，由于尚未刑事立案，涉刑案件的移送也不屬于刑事訴訟程序。性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)類(lèi)似于《刑事訴訟法》規(guī)定的對(duì)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人的報(bào)案、控告、舉報(bào)，是為公安機(jī)關(guān)刑事立案提供線索的程序。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)移送的涉刑案件，也不能按照刑事立案的要求進(jìn)行審核，只要有證據(jù)證明可能存在犯罪即可移送。

爭(zhēng)論點(diǎn)二：負(fù)責(zé)人審批＝法制審核嗎？

《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第五條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)立即指定2名或者2名以上行政執(zhí)法人員組成專(zhuān)案組專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)，核實(shí)情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書(shū)面報(bào)告，報(bào)經(jīng)本機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人審批。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)自接到報(bào)告之日起3日內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或者不批準(zhǔn)移送的決定。由此，部分執(zhí)法人員得出結(jié)論，即必須進(jìn)行法制審核。

“負(fù)責(zé)人審批不等同于法制審核，有些執(zhí)法人員混淆了二者的概念。實(shí)際上，負(fù)責(zé)人審批、法制審核和集體討論，是三個(gè)不同的程序，有各自不同的適用條件。”甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授馮嘉指出。

也就是說(shuō)，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，移送涉刑案件所涉及的審核，屬于負(fù)責(zé)人審批的范疇，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依據(jù)規(guī)定和案情，選擇相應(yīng)的審核方式。

爭(zhēng)論點(diǎn)三：雙方都提到“貽誤戰(zhàn)機(jī)”，誰(shuí)說(shuō)得對(duì)？

在此次討論中，“貽誤戰(zhàn)機(jī)”是反方觀點(diǎn)的主要論據(jù)，執(zhí)法人員認(rèn)為，過(guò)于追求程序完美，會(huì)影響公安機(jī)關(guān)的偵查實(shí)際，有些證據(jù)可能無(wú)法固定，影響打擊犯罪的效率。

而持正方觀點(diǎn)的執(zhí)法人員也提到了“貽誤戰(zhàn)機(jī)”，他們認(rèn)為，如果不進(jìn)行法制審核或集體討論，移送的案件很可能因不符合要求而被公安機(jī)關(guān)退回，這種“屢移屢退”的情況不僅會(huì)消耗執(zhí)法和司法資源，還會(huì)在“拉鋸戰(zhàn)”中錯(cuò)失寶貴的調(diào)查取證時(shí)機(jī)。

“公安機(jī)關(guān)如果退回案件要求補(bǔ)充調(diào)查，確實(shí)可能存在影響取證的問(wèn)題，但這個(gè)問(wèn)題不能一概而論。事實(shí)上很多情況下，行政機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，證據(jù)就已經(jīng)固定下來(lái)。而且生態(tài)環(huán)境部門(mén)發(fā)現(xiàn)違法行為，可以采取責(zé)令整改等措施，以促使當(dāng)事人糾正違法行為，如果整改已經(jīng)落實(shí)，這種情況下可能也不存在貽誤戰(zhàn)機(jī)的問(wèn)題。”馮嘉表示。

華商（蘇州）律師事務(wù)所律師李加祥認(rèn)為，法制審核在涉刑案件移送中的作用和目的，不能認(rèn)為是“添亂”和“阻礙”，而是保障和推進(jìn)。雖然行政移送階段與刑事定罪階段的證明標(biāo)準(zhǔn)的確不同，但不應(yīng)成為放棄法審的正當(dāng)理由。

馮嘉同樣認(rèn)為，法制審核與集體討論雖非法定必經(jīng)環(huán)節(jié)，但確有現(xiàn)實(shí)價(jià)值，能有效提升證據(jù)質(zhì)量，降低案件被公安機(jī)關(guān)退回的概率。

思考：為什么這個(gè)問(wèn)題會(huì)引發(fā)爭(zhēng)論？

“這場(chǎng)爭(zhēng)論表面上聚焦于法制審核和集體討論程序是否必要，實(shí)質(zhì)上反映的是行政執(zhí)法與刑事司法在證明標(biāo)準(zhǔn)上的銜接困境。目前關(guān)于移送案件的規(guī)定，大多規(guī)定了流程、材料的種類(lèi)，但具體到證明標(biāo)準(zhǔn)是存在爭(zhēng)議的。”馮嘉指出，由于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的證明標(biāo)準(zhǔn)不同，按照行政機(jī)關(guān)的證明標(biāo)準(zhǔn)移送，就可能產(chǎn)生被退回的風(fēng)險(xiǎn)，所以有的執(zhí)法人員指出，通過(guò)法制審核或集體討論，確實(shí)降低了案件被退回的概率，但是設(shè)立前置審核程序并不能從根本上解決證明標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題。

馮嘉進(jìn)一步解釋道：“通過(guò)法制審核來(lái)確保移送案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)符合公安機(jī)關(guān)的要求，從立法角度來(lái)看并未賦予其這樣的制度功能。讓行政機(jī)關(guān)移送的案件達(dá)到刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，我認(rèn)為這是不切實(shí)際的，畢竟生態(tài)環(huán)境部門(mén)不是偵查機(jī)關(guān)。”

李加祥認(rèn)為，移送涉刑案件在實(shí)務(wù)中往往有多種情形，法制審核所起的作用也不相同。有的是在查處初期甚至接收案源時(shí)即發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，向公安機(jī)關(guān)移送犯罪線索，甚至一開(kāi)始就由生態(tài)環(huán)境部門(mén)和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合查處；有的是在查處過(guò)程中獲取了一定的證據(jù)材料后發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，將前期查處的案件材料移送給公安機(jī)關(guān)。對(duì)于前者，為了讓公安機(jī)關(guān)盡早介入，其實(shí)就是線索移送，法制審核的對(duì)象很有限；而對(duì)于后者，審核的對(duì)象相對(duì)豐富，審查力度相對(duì)更大。

“但是，‘移送’是一個(gè)過(guò)程性行為，不具有終局意義，不應(yīng)對(duì)法制審核附加如此大的程序價(jià)值。換句話說(shuō)，處罰程序與移送程序雖然都有法制審核，但價(jià)值不同，結(jié)果也不同。”李加祥表示，執(zhí)法人員都是從各自實(shí)際辦案的角度論證“需要”和“不需要”，但這不是一個(gè)非此即彼、非黑即白的關(guān)系，而是在什么條件下“需要”、什么條件下“不需要”。

記者向多位執(zhí)法人員了解到，一些對(duì)于涉刑案件移送進(jìn)行法制審核或集體討論的地區(qū)，往往案件量較大，或者當(dāng)?shù)爻雠_(tái)了明確的地方規(guī)定；而不進(jìn)行法制審核或集體討論的地區(qū)，往往每年發(fā)現(xiàn)的涉刑案件較少，且涉刑證據(jù)非常清晰，直接移送即可。

那么，行刑銜接機(jī)制如何進(jìn)一步完善？

王社坤認(rèn)為，相關(guān)部門(mén)對(duì)移送涉刑案件的審核程序應(yīng)作出明確規(guī)范。

馮嘉則認(rèn)為，證明標(biāo)準(zhǔn)不一問(wèn)題的根本解決，有賴(lài)于生態(tài)環(huán)境部與公安部進(jìn)一步明確移送案件的證據(jù)要求與標(biāo)準(zhǔn)。在制度尚未完善的現(xiàn)階段，地方可通過(guò)部門(mén)協(xié)商出臺(tái)細(xì)則，或推動(dòng)公安機(jī)關(guān)提前介入，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程的協(xié)同取證。但無(wú)論是否經(jīng)過(guò)法制審核，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員都應(yīng)強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，從源頭上提升案件質(zhì)量，而非僅依賴(lài)后端審核“托底”。

李加祥建議，在沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定相應(yīng)工作規(guī)程進(jìn)行明確，更好地發(fā)揮法制審核和集體討論的價(jià)值，依法履行移送職責(zé)，切實(shí)降低履職風(fēng)險(xiǎn)。