近十年來(lái)，在環(huán)�；�(xiàng)目中有65個(gè)公開(kāi)報(bào)道的政企違約案例，這集中在污水處理和垃圾焚燒項(xiàng)目。但這僅是冰山一角，企業(yè)經(jīng)常是“打掉牙齒咽進(jìn)肚”。
最常見(jiàn)的違約情況是政府欠費(fèi)，縣級(jí)及以下政府較多此類;省會(huì)城市則主要是因?yàn)猷彵苓\(yùn)動(dòng);地級(jí)市則是因處理量與協(xié)議不符。
嚴(yán)重后果是污染環(huán)境。陜西一家污水處理廠污水直排渭河，原因是政府欠費(fèi)，企業(yè)停運(yùn)。政企雙方甚至對(duì)簿公堂。
“沒(méi)有人愿意和政府關(guān)系搞僵，除非萬(wàn)不得已。”水務(wù)資深人士董智明對(duì)南方周末記者表示。
而這樣的“萬(wàn)不得已”，近年來(lái)在環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中卻屢有發(fā)生。最近的是青海西寧，企業(yè)起訴政府違約拖欠污水處理費(fèi)用3000萬(wàn)元，政企最終翻臉。
上述環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要包括污水處理、垃圾焚燒等。政府以公私合作的模式，在公共服務(wù)領(lǐng)域與企業(yè)開(kāi)展合作。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，這門(mén)生意的明顯特征是，政府付費(fèi)。而政府能否履約，是項(xiàng)目的最大風(fēng)險(xiǎn)所在。
2015年9月17日，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)起草了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違約情況的調(diào)研》，劍指政府拖欠企業(yè)費(fèi)用、實(shí)際處理量波動(dòng)大、調(diào)價(jià)機(jī)制備受詬病等六大問(wèn)題。“企業(yè)普遍認(rèn)為地方政府欠缺契約精神和法律意識(shí)，上級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督和履約檢查。”《調(diào)研》如是寫(xiě)道。
南方周末記者根據(jù)公開(kāi)資料進(jìn)行不完全統(tǒng)計(jì)，檢索到共65個(gè)發(fā)生違約情況的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。涵蓋了東、中、西部地區(qū)，包括垃圾焚燒、污水處理等項(xiàng)目類別。其中最早的發(fā)生在2004年，最晚的則在2015年10月才見(jiàn)諸報(bào)端。
在濟(jì)邦咨詢公司董事長(zhǎng)張燎看來(lái)，這僅僅是冰山一角。在他十余年的從業(yè)經(jīng)歷中，至少三成項(xiàng)目都存在政府違約情況。
對(duì)此，《調(diào)研》也提到：“環(huán)保企業(yè)在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中傾向于與各地政府維護(hù)良好關(guān)系，適當(dāng)妥協(xié)讓步以利于項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。因此，目前明確以違約形式結(jié)束項(xiàng)目的企業(yè)并不多。”畢竟，一個(gè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，與政府的合作期將長(zhǎng)達(dá)25至30年。
“發(fā)生違約情況，企業(yè)一般會(huì)去找領(lǐng)導(dǎo)、跑關(guān)系、說(shuō)情，使用這些非正常的手段來(lái)解決。真正被報(bào)道、進(jìn)入仲裁或司法程序的，少之又少。”一位要求匿名的環(huán)保企業(yè)人士表示。
國(guó)家決策層亦看到了這一頑疾。在2014年底發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確寫(xiě)道，政府有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，切實(shí)控制和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
1重災(zāi)區(qū)：污水和垃圾處理
雖然沉疴已久，但所有受訪專家和業(yè)內(nèi)人士均表示，談宏觀的違約表現(xiàn)和原因可以，但涉及具體案例，則是一件比較敏感的事。“畢竟所涉及的對(duì)象多是各級(jí)人民政府”。
根據(jù)目前的條件，南方周末記者對(duì)違約情況進(jìn)行分析。由于僅使用公開(kāi)報(bào)道的案例作為樣本，因此樣本數(shù)據(jù)并不一定具有代表性，僅供參考。
在65個(gè)被檢索到的案例中，2013-2015年的三年間，均發(fā)生了十余例，占比都在20%-30%之間。這也反映出，盡管違規(guī)案例不少，但始終沒(méi)有較好的政企約束辦法。
問(wèn)題集中在產(chǎn)業(yè)化程度較高的環(huán)保領(lǐng)域，垃圾焚燒和污水處理里的違規(guī)項(xiàng)目共占了97%，但后者明顯多于前者，多了13例。
“垃圾焚燒項(xiàng)目比較特殊，垃圾焚燒項(xiàng)目的收入除了政府付費(fèi)外，還有發(fā)電所得。而其它多數(shù)，如污水處理、河道整治、土壤修復(fù)，其收入來(lái)源有且僅有政府部門(mén)的付費(fèi)。”張燎介紹，“然而，這并不意味著垃圾焚燒項(xiàng)目沒(méi)有來(lái)自政府違約的風(fēng)險(xiǎn)。不論是發(fā)電所得還是垃圾焚燒費(fèi)，都依賴于充足的垃圾供應(yīng)量。而垃圾的回收轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)是由政府管理的，因而風(fēng)險(xiǎn)依然來(lái)自于政府的履約誠(chéng)信。”
供應(yīng)量問(wèn)題同樣作用于污水處理項(xiàng)目，污水管網(wǎng)掌握在政府手中，因而污水量也并非企業(yè)可以決定的因素。
如據(jù)2015年10月26日《華商報(bào)》報(bào)道，陜西再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)污水處理廠自2014年5月建成后，始終沒(méi)有投入使用，成為“曬太陽(yáng)工程”。企業(yè)負(fù)責(zé)人解釋原因?yàn)椋簾o(wú)污水可處理。對(duì)此，禮泉縣環(huán)保局對(duì)媒體的回應(yīng)是，招商情況不理想，外圍管網(wǎng)還沒(méi)鋪設(shè)完畢。
“政府違約的形式，主要包括前期準(zhǔn)備工作不充分、垃圾污水供應(yīng)量不足、調(diào)價(jià)困難、不按時(shí)足額付費(fèi)等幾類。”張燎向南方周末記者說(shuō)。
“吃不飽”的情況，更多發(fā)生在地級(jí)市。該級(jí)別城市的21個(gè)案例中，因處理量與協(xié)議不符的有8個(gè)，約占30%。
在65個(gè)違約案例中，按照違約形式分，政府拖欠款項(xiàng)的、處理量與協(xié)議不符的、政府前期準(zhǔn)備工作不充分導(dǎo)致建設(shè)進(jìn)度延緩的，都各占近三成。另有其中一方單方面毀約、資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題、政府強(qiáng)行霸占環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施等其他原因，占15%。
“而在實(shí)際操作中，政府拖欠款項(xiàng)，包括不足額、不及時(shí)付費(fèi)兩種情況的，粗略統(tǒng)計(jì)大約會(huì)占到一半。”董智明判斷。
2欠費(fèi)持久戰(zhàn)
在上述各類違規(guī)情況中，最讓企業(yè)頭疼的就是欠費(fèi)。
“聽(tīng)到小道消息，2015年4至5月份的垃圾處理費(fèi)已經(jīng)從上面撥下來(lái)了，盡管還有一些程序要走。”2015年11月17日，云南昆明一家垃圾焚燒企業(yè)負(fù)責(zé)人于華對(duì)南方周末記者說(shuō)。
而這句話是有前因的。“從2008年開(kāi)始投產(chǎn)后，政府就有欠款行為，一直持續(xù)到現(xiàn)在。截至目前一共欠費(fèi)9000萬(wàn)元。”于華說(shuō)。而2015年的垃圾處理費(fèi)目前只收到第一季度。
另外，在該企業(yè)與昆明市城管局簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議上，垃圾處理費(fèi)被明確寫(xiě)為90元/噸，而企業(yè)實(shí)際所得垃圾處理費(fèi)不足70元/噸。
除了上述情況，政府或不足額付費(fèi)，或不及時(shí)付費(fèi)的情況，還有很多：根據(jù)公開(kāi)資料，遼寧大伙房水庫(kù)上游污水處理廠，被拖欠費(fèi)用1300萬(wàn)元;河南安陽(yáng)市波宗村污水處理廠，被拖欠費(fèi)用2816萬(wàn)元;福建明溪縣城區(qū)污水處理項(xiàng)目和生活垃圾無(wú)害化處理項(xiàng)目，被拖欠1300萬(wàn)元
有的甚至達(dá)數(shù)億金額之巨。2015年9月10日，中原環(huán)保發(fā)布公告，公司于9月8日收到鄭州市財(cái)政局拖欠的污水處理費(fèi)4.39億元。
根據(jù)董智明的經(jīng)驗(yàn)，政府一般不會(huì)直接說(shuō)不付費(fèi)，多是拖著。“財(cái)政困難，暫時(shí)沒(méi)錢(qián)支付，再等等”“過(guò)段時(shí)間會(huì)有專項(xiàng)資金來(lái)，到時(shí)候一定解決”“現(xiàn)在有一點(diǎn)資金了，先把前幾個(gè)月的結(jié)了，剩下的下次再說(shuō)”
不過(guò)，在政府看來(lái)，企業(yè)亦有不當(dāng)行為，常見(jiàn)的是污水、垃圾等處理結(jié)果不達(dá)約定標(biāo)準(zhǔn)，而如青海西寧的案例中，則是上級(jí)部門(mén)文件與當(dāng)?shù)卣蠛贤s定不同造成的。
根據(jù)65個(gè)公開(kāi)案例的統(tǒng)計(jì)分析，政府拖欠款項(xiàng)多發(fā)生在縣級(jí)以下政府，縣級(jí)以下的17個(gè)違約案例中，有7個(gè)是因?yàn)檎房�，高達(dá)41%。其次是省會(huì)城市，占省會(huì)案例的29%。地級(jí)市的比例為22%。
“相較大中城市而言，縣級(jí)財(cái)政更容易出現(xiàn)財(cái)政資金困難問(wèn)題，且契約精神相較大中城市也更差，因而欠款問(wèn)題占比更大。”上述匿名企業(yè)人士分析，“相對(duì)的，大城市由于民眾受教育程度高，對(duì)于垃圾焚燒等項(xiàng)目的敏感度也更強(qiáng)，所以多發(fā)生鄰避運(yùn)動(dòng)，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。”
根據(jù)南方周末記者統(tǒng)計(jì)，省會(huì)城市及直轄市中，因建設(shè)進(jìn)程延緩導(dǎo)致違約的占到43%。
3政企扯皮之后
“企業(yè)經(jīng)不住這樣一直耗下去，成本總是剛性的。可以拖欠職工幾個(gè)月工資嗎不能;可以拖欠幾個(gè)月水電費(fèi)嗎不能;可以拖欠幾個(gè)月稅費(fèi)嗎不能。”上述匿名企業(yè)人士說(shuō)道，“一般企業(yè)會(huì)嘗試盡了各種方式，無(wú)效之后，才和政府撕破臉。還有很多委屈，都是打掉牙齒咽進(jìn)肚的。”
嚴(yán)重后果是污染環(huán)境。2015年2月6日，陜西三原玉龍污水處理公司的設(shè)備停止運(yùn)行，三原縣城每日3萬(wàn)噸污水直排入渭河支流。而據(jù)污水處理公司對(duì)媒體表示，是因?yàn)槲鬯幚碣M(fèi)無(wú)法及時(shí)收到，導(dǎo)致企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金鏈斷了。由于無(wú)法按時(shí)還款，企業(yè)的污水處理系統(tǒng)主控電腦被債權(quán)人扣押，企業(yè)不得不停止運(yùn)行。
隨后，三原縣環(huán)保局對(duì)該公司不正常運(yùn)行、逃避監(jiān)管的違法行為，移送公安機(jī)關(guān)并對(duì)其負(fù)責(zé)人予以拘留。后雙方甚至對(duì)簿公堂。
而在大中城市，常見(jiàn)的是鄰避運(yùn)動(dòng)。張燎多年前曾受江蘇一地政府委托，參與生活垃圾焚燒項(xiàng)目。因?yàn)槿罕姺磳?duì)，項(xiàng)目一拖三年，導(dǎo)致協(xié)議無(wú)法履行。每拖一年，社會(huì)投資方都會(huì)承受巨大損失。
“這也并非政府愿意看到的結(jié)果。”董智明認(rèn)為，發(fā)生此類問(wèn)題，企業(yè)也應(yīng)該多加理解。
“對(duì)于此類與當(dāng)?shù)毓姕贤ǖ呢?zé)任，具體由何方主體承擔(dān)，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。”《調(diào)研》中如是寫(xiě)道。
政府違約拖欠企業(yè)款項(xiàng)，或長(zhǎng)期未按照協(xié)議所載的條件提價(jià)，或垃圾、污水量不足，導(dǎo)致環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，致使垃圾、污水停止處理或處理不合格。而由于企業(yè)處理停滯，原本尚存一絲可能的處理費(fèi)用，也變得不可能，這樣又加劇了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)困難，形成惡性循環(huán)。
而源源不斷產(chǎn)生的垃圾和污水，則無(wú)法得到妥當(dāng)處理。“損害的最終是環(huán)境，扯皮的是政府和企業(yè)。”董智明認(rèn)同上述惡性循環(huán)的模式，并這樣總結(jié)。
4“這是整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題”
“問(wèn)題一直存在，而地方政府部門(mén)履約能力和意識(shí)的提升，卻非一朝一夕能夠解決。”多位受訪者均這樣認(rèn)為。
《調(diào)研》給出了籠統(tǒng)的回答：需進(jìn)一步完善交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等規(guī)范性和可操作性的配套政策，以約束地方政府及企業(yè)的違約行為。
盡管如此，張燎則認(rèn)為仍可以做些技術(shù)性的改進(jìn)：“比如政府部門(mén)將雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)的梳理，厘清設(shè)計(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)邊界，如定價(jià)成本和服務(wù)價(jià)格涵蓋的范圍等。”
對(duì)于具體的污水、垃圾供應(yīng)量不足問(wèn)題，董智明表示，應(yīng)該強(qiáng)化項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)和保底或基本水量制度。企業(yè)投資完成后，不論是否有水進(jìn)廠，政府都應(yīng)該以70%的保底水量進(jìn)行結(jié)算。這樣至少可以覆蓋或部分覆蓋企業(yè)固定投資成本。
“我認(rèn)為，像這樣的項(xiàng)目，好的辦法是：合同條款應(yīng)該向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督。畢竟這筆錢(qián)都是來(lái)自納稅人。”中國(guó)城市建筑設(shè)計(jì)研究院總工徐海云對(duì)南方周末記者說(shuō)。
亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)在違約中也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任，存在違約行為的并非只有政府。“一個(gè)巴掌拍不響，違約是雙方的。”北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥對(duì)南方周末記者表示，“如果說(shuō)政府違約，其實(shí)社會(huì)資本違約的情況也很嚴(yán)重。例如惡意搶標(biāo)，中標(biāo)后迫使政府漲價(jià)等行為。”
徐海云亦對(duì)于雙方承擔(dān)責(zé)任的說(shuō)法表示認(rèn)同。徐海云認(rèn)為，有些時(shí)候，是企業(yè)違約在先，政府違約在后。
“而目前，最后的結(jié)果就是，雙方相互不信任，最終出現(xiàn)摩擦，甚至交叉違約。”金永祥說(shuō)，“契約意識(shí)差，這并不是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的問(wèn)題，而是整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題。”
環(huán)保基建成潮流 政府違約成疾：環(huán)保企業(yè)難念政府經(jīng)
