6.4萬平方公里的“里子”如何更新
中國青年報(bào)2025-03-09 06:48
關(guān)于一座城市的“韌性”，財(cái)政專家劉尚希是這樣理解的：“城市能抵御公共風(fēng)險(xiǎn)，這風(fēng)險(xiǎn)就不會落到老百姓個(gè)人頭上。”
去年6月底，劉尚希參加了全國政協(xié)“扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新改造”調(diào)研。在浙江，委員們看到改造后雨天不再積水的老舊小區(qū)，也走進(jìn)新建成的、能開進(jìn)檢修車輛的地下管網(wǎng)廊道。
“現(xiàn)代城市的基礎(chǔ)設(shè)施提升了一個(gè)檔次。”這位全國政協(xié)委員、中國財(cái)政科學(xué)研究院原黨委書記感慨，工程手段確實(shí)能有效解決“城市病”，對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，讓我們下雨不用“看海”，馬路不用“開拉鏈”。他很關(guān)注城市更新看不見的部分——地上光鮮，地下管網(wǎng)設(shè)施不到位，城市仍然是脆弱的。
2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平總書記談到建設(shè)城市地下管網(wǎng)，強(qiáng)調(diào)這是城市的“里子”工程，“咱們中國傳統(tǒng)都是要面子，實(shí)際面子里子要一起要，要更重里子”。
根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)，截至2023年年底，中國城市建成區(qū)面積達(dá)到6.4萬平方公里，是1981年的近9倍。2024年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%，9.4億人生活在城鎮(zhèn)。在這場人類歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，龐大的水管、電纜、光纖、燃?xì)夤芤苍诘叵?ldquo;生長”，支撐著每個(gè)人的生活。在“服役”多年后，它們?nèi)缃裥枰现袊浆F(xiàn)代化的要求。
今年政府工作報(bào)告中提到了城市更新，包括“加強(qiáng)燃?xì)狻⒔o排水、熱力、地下管廊等建設(shè)和協(xié)同管理”。報(bào)告沿用了黨的二十大報(bào)告關(guān)于“城市更新行動”目標(biāo)的描述：宜居、韌性、智慧。
城市重要的生命線工程
全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任畢井泉也參加了全國政協(xié)去年的那次調(diào)研。據(jù)他回憶，調(diào)研由全國政協(xié)一位副主席帶隊(duì)，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會“去了5個(gè)副主任”，委員們在籌備階段就踴躍報(bào)名。
調(diào)研為去年9月全國政協(xié)召開的遠(yuǎn)程協(xié)商會提供了成果。會上，全國政協(xié)委員、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳原廳長周嵐視頻連線發(fā)言，談燃?xì)?ldquo;問題管道”的存量更新。那次協(xié)商會設(shè)了幾個(gè)視頻連線點(diǎn)，其中一個(gè)設(shè)在一座城市的管廊運(yùn)管中心大廳里。
在某種意義上，那場協(xié)商議政活動還在動態(tài)延伸——周嵐出現(xiàn)在今年全國兩會的“委員通道”上，站在人民大會堂里再談“城市更新”。
她說，我國已實(shí)施了超過6.6萬個(gè)城市更新項(xiàng)目，改造了25萬個(gè)老舊小區(qū)，讓1億多人直接受益。以江蘇揚(yáng)州仁豐里的實(shí)踐為例，一期工程就有水電氣管網(wǎng)改造，“讓居民的房子更安全、百姓的生活更便利”。
會場之外的故事是，這位擁有建筑學(xué)博士學(xué)位，又曾在職能部門服務(wù)多年的政協(xié)委員，一直在關(guān)注“地下管網(wǎng)”問題。
周嵐曾經(jīng)在去年的提案中寫道，“城市燃?xì)獾裙芫W(wǎng)是城市重要的生命線工程”，不能讓它“帶病運(yùn)行”。
應(yīng)急管理部2022年的數(shù)據(jù)顯示，全國有近10萬公里燃?xì)夤艿莱霈F(xiàn)不同程度的老化。受邀參加全國政協(xié)調(diào)研的中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員竇勇對近年來發(fā)生的城市內(nèi)澇災(zāi)害和天然氣管線安全事故記憶猶新。
他對記者說，改革開放以來，城市人口快速增多，但市政基礎(chǔ)設(shè)施滯后了，尤其是地下管網(wǎng)。他過去調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國城市供水、供氣、供熱、排水管道中，1990年以前建成投入運(yùn)營的管網(wǎng)有18.2萬公里，占總數(shù)的6%；2000年以前的約53萬公里，占比17%。早期地下管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差，需要開展大規(guī)模更新改造。城市供電、通信、供熱、燃?xì)獾裙芫W(wǎng)分頭建設(shè)、分別管理，成本高、風(fēng)險(xiǎn)大。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出：“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。”
最后都要說到錢的事
在去年9月全國政協(xié)遠(yuǎn)程協(xié)商會上，發(fā)言者劉新勇的身份有些特別。一方面，這位全國政協(xié)委員、河南投資集團(tuán)有限公司原黨委書記代表地方建設(shè)的“國家隊(duì)”，另一方面，他又是城市內(nèi)澇問題的親歷者。
劉新勇記得很清楚，得知自己要在河南分會場連線發(fā)言后，他感到“責(zé)任重大”，要把河南的經(jīng)驗(yàn)和探索講清楚，提出有針對性的建議。他與全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會工作人員反復(fù)討論，又和河南省政協(xié)、河南投資集團(tuán)制定工作計(jì)劃。在他看來，要提出真問題、好建議，案頭研究和實(shí)地調(diào)研都不可或缺。他帶隊(duì)去河南省發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、應(yīng)急管理廳調(diào)研，也到鄭州市尋找一手資料。
“中國已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從‘有沒有’轉(zhuǎn)向‘好不好’。”劉新勇說，要破解城市規(guī)劃建設(shè)管理的“碎片化”和“城市病”問題。
準(zhǔn)備了兩個(gè)月后，他在那場遠(yuǎn)程協(xié)商會上提出：加強(qiáng)北方平原地區(qū)城市內(nèi)澇特點(diǎn)研究，健全完善“流域+城市”防洪排澇治理模式，提升上游蓄洪能力、城市排澇能力、下游行洪能力。加快形成溢流污染控制、初期雨水治理等工作協(xié)同機(jī)制。
劉新勇回憶，自己發(fā)言后，全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)曾就細(xì)節(jié)專門向他發(fā)問，關(guān)心城市如何用技術(shù)應(yīng)對極端天氣。
參加同一場遠(yuǎn)程協(xié)商的周嵐，非常了解“技術(shù)上的問題”，她說，“如今我們的工具很多”。機(jī)器人可以從內(nèi)部出發(fā)，像內(nèi)窺鏡一樣探查、排查管網(wǎng)故障；壓力測試裝置可以隨時(shí)監(jiān)控管道是否存在液體或氣體泄露的問題；新建的綜合管廊能夠把所有功能的管線預(yù)設(shè)進(jìn)去，一旦建成就不必再反復(fù)開挖。
去實(shí)地調(diào)研時(shí)，劉尚希委員站在浙江寧波新建的地下綜合管廊里，感到“空間很大，很震撼”。這種管廊建設(shè)成本高，每公里造價(jià)達(dá)數(shù)千萬元甚至上億元。不同的施工地點(diǎn)難度系數(shù)不同，成本也不同。
周嵐也說，長遠(yuǎn)來講，管廊在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益方面無疑“綜合最優(yōu)”，問題在于一次造價(jià)高，如果有可持續(xù)的入廊付費(fèi)制度，那就沒問題。
“說來說去，沒錢啥事也干不了。”畢井泉給記者講了一個(gè)樸素的道理——不光要找到地下管網(wǎng)更新改造的錢，還要保證管網(wǎng)的正常運(yùn)營。
他解釋說，客觀上，城市地下管網(wǎng)建設(shè)沒有穩(wěn)定的資金來源，以水管為例，按照水污染防治法，污水處理費(fèi)只能用于污水廠處理污水，不能用于污水管網(wǎng)建設(shè)。
畢井泉說，發(fā)達(dá)國家大多走過先污染、后治理的歷程，這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中國可以參考，彎路不必再走。上世紀(jì)70年代經(jīng)合組織倡導(dǎo)“污染者付費(fèi)原則”，把生產(chǎn)生活對環(huán)境造成的影響，內(nèi)化為生產(chǎn)和消費(fèi)的成本。我國上世紀(jì)八九十年代加收電力、鐵路建設(shè)基金，機(jī)場建設(shè)費(fèi)，電話初裝費(fèi)，貸款修路、收費(fèi)還貸，這些都是重要的經(jīng)驗(yàn)。
劉尚希也在考慮錢的事兒。“建成、運(yùn)營維護(hù)、可持續(xù)”需要一個(gè)商業(yè)模式，“光靠財(cái)政去投錢，財(cái)政借來的錢以后怎么還？”此外，還要解決管網(wǎng)多頭管理、各自為政的問題。竇勇向記者舉例說，如果沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，修水管可能一鏟子把電纜挖斷。
已經(jīng)完成更新改造的“里子”，如今也要面對是否可持續(xù)的挑戰(zhàn)。全國政協(xié)常委、中國人民銀行原行長易綱就注意到，目前國內(nèi)部分地區(qū)已建成的地下綜合管廊向使用方收費(fèi)存在堵點(diǎn)。對此，易綱建議在國家層面對給排水、燃?xì)�、通信等管道線路接入地下管廊作出明確收費(fèi)規(guī)定。
這是一本大賬
在抄起鐵鍬干活之前，周嵐覺得，應(yīng)該先摸清中國地下管網(wǎng)的“底數(shù)”，比如地下幾米，管網(wǎng)的情況怎么樣等。對于這些，如今的物探技術(shù)在不用挖開的情況下也能進(jìn)行探測。
她說，先摸清情況，找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，然后去分析發(fā)展的需求和居民的需要，因地制宜作針對性規(guī)劃，邏輯相當(dāng)于先體檢再治病。
“這個(gè)年代做事情，精細(xì)化要貫穿全過程。”周嵐說。
畢井泉堅(jiān)信，只要解決了資金的問題，不管大家對工程提出多么精細(xì)的要求，都能夠滿足。
他建議，在電力、供水、污水排放和處理、供熱、供氣、電信價(jià)格之外加收地下管網(wǎng)基金，專項(xiàng)用于地下管網(wǎng)建設(shè)的資本金，分年逐步到位，并以此為質(zhì)押向社會融資，以擴(kuò)大投資效應(yīng)。在地下管網(wǎng)建設(shè)初具規(guī)模時(shí)，把加收的建設(shè)基金改為相關(guān)企業(yè)使用綜合管廊的租金，用于歸還債務(wù)利息以及補(bǔ)償管網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營的支出。
對于每個(gè)地方都頭疼的地下管網(wǎng)“多頭管理”問題，他建議以市、縣為單位，由各地下管網(wǎng)企業(yè)共同組建獨(dú)立的管網(wǎng)公司，實(shí)行管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)改造、統(tǒng)一運(yùn)營。同時(shí)，加快地下管網(wǎng)立法，明確生產(chǎn)者、消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)和政府各有關(guān)部門的責(zé)任，規(guī)范各市場主體的關(guān)系，為地下管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營提供法律保障等；新建設(shè)的城區(qū)統(tǒng)籌考慮地上地下空間利用，老城區(qū)分期分批改造老舊管網(wǎng)，因地制宜。
“因地制宜”是這些委員為地下管網(wǎng)更新改造建言獻(xiàn)策的關(guān)鍵詞，其中包括針對居民不同需求、生活狀況“因地制宜”。
比如，周嵐希望保留老城區(qū)生活原本的特色，不要拿一把尺子、一種建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)去度量所有的空間；畢井泉特別重視農(nóng)村污水處理和安排好低收入群眾、困難人群的生活，強(qiáng)調(diào)要同時(shí)考慮漲工資、收費(fèi)和特殊人群費(fèi)用減免措施。
“城市病的致病基因是‘以物為本’，城市更新改造就要遵循人本原則，以價(jià)值為導(dǎo)向，不再以項(xiàng)目為導(dǎo)向。”劉尚希說，雖然他履職調(diào)研時(shí)談得最多的往往是“錢”，實(shí)際上，他考慮的出發(fā)點(diǎn)是人，“讓更多人受益”。
畢井泉同時(shí)也是中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心理事長，曾多次帶領(lǐng)中心工作人員到各地開展針對地下管網(wǎng)的調(diào)研。其中一項(xiàng)發(fā)現(xiàn)是，據(jù)北京市測算，按100年計(jì)算，建設(shè)運(yùn)營統(tǒng)一管理的地下管廊的成本，要比分別建設(shè)和管理低50%。
除了長期看來能節(jié)約成本，畢井泉還考慮了當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)方面——更新改造地下管網(wǎng)，還能拉動鋼材水泥需求、增加就業(yè)和稅收、推動生態(tài)文明建設(shè)、保證城市安全運(yùn)行……這是一本大賬。
周嵐也聊起南京的小西湖、蘇州的十全街、上海的田子坊、北京的亮馬河、廣州的永慶坊，在改善百姓生活環(huán)境的同時(shí)，這些項(xiàng)目擴(kuò)大了城市的有效投資，保護(hù)了城市歷史文脈，提升了城市競爭力。
“地下管網(wǎng)更新改造是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路，這一代人不做，下一代人也要做。”畢井泉說。
來源：中國青年報(bào)
